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異常低價(jià)審查中若干實(shí)務(wù)問題的探討
2025年04月09日 09:40 來源：中國政府采購報(bào) 【打印】 
■ 杭正亞
財(cái)政部《關(guān)于在相關(guān)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和自由貿(mào)易港開展推動(dòng)解決政府采購異常低價(jià)問題試點(diǎn)工作的通知》（以下簡稱《通知》）已于今年2月1日起施行。對于《通知》中政府采購異常低價(jià)審查的有關(guān)規(guī)定，筆者想就其中一些內(nèi)容進(jìn)行探討。
探討一：審查內(nèi)容——異常低價(jià)投標(biāo)（響應(yīng)）審查情形已明確，相關(guān)內(nèi)容仍應(yīng)結(jié)合實(shí)際去理解
現(xiàn)行相關(guān)政府采購法律法規(guī)未對異常低價(jià)投標(biāo)（響應(yīng)）的概念與內(nèi)涵進(jìn)行明確界定，導(dǎo)致實(shí)踐中政府采購各方當(dāng)事人對異常低價(jià)投標(biāo)（響應(yīng)）的認(rèn)識有爭議。《通知》規(guī)定了啟動(dòng)低價(jià)投標(biāo)（響應(yīng)）審查程序的4種情形，對于這4種情形如何正確理解，筆者認(rèn)為：一是低于全部通過符合性審查供應(yīng)商投標(biāo)（響應(yīng)）報(bào)價(jià)平均值50%的，這里所指的“全部通過符合性審查供應(yīng)商”，是包括涉嫌異常低價(jià)投標(biāo)在內(nèi)的所有供應(yīng)商，計(jì)算時(shí)也要將他們的報(bào)價(jià)計(jì)算進(jìn)去。二是投標(biāo)（響應(yīng)）報(bào)價(jià)低于通過符合性審查且報(bào)價(jià)次低供應(yīng)商投標(biāo)（響應(yīng)）報(bào)價(jià)50%的，即依據(jù)“報(bào)價(jià)次低供應(yīng)商”報(bào)價(jià)的50%進(jìn)行計(jì)算。三是投標(biāo)（響應(yīng)）報(bào)價(jià)低于采購項(xiàng)目最高限價(jià)45%的，根據(jù)《通知》“加強(qiáng)政府采購需求管理”中要求，采購人必須合理設(shè)定最高限價(jià)，只要報(bào)價(jià)低于最高限價(jià)45%，就要對他們啟動(dòng)審查程序。四是其他評審委員會(huì)認(rèn)為供應(yīng)商報(bào)價(jià)過低，有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠信履約的情形。評審專家對采購項(xiàng)目相關(guān)行業(yè)都比較了解，如果感到供應(yīng)商報(bào)價(jià)難以生產(chǎn)出合格產(chǎn)品，或者不能正常維持履約開支，就應(yīng)判斷其可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠信履約，以防范某些供應(yīng)商先以異常低價(jià)中標(biāo)（成交），再在履約環(huán)節(jié)采用偷工減料、延遲交付等手段謀取利益。筆者認(rèn)為，為減少異常低價(jià)，可在采購公告和采購文件中，闡明異常低價(jià)投標(biāo)（響應(yīng)）審查的有關(guān)內(nèi)容，提醒供應(yīng)商避免使自己的報(bào)價(jià)被認(rèn)定為是異常低價(jià)。
探討二：審查時(shí)段——是在評審委員會(huì)打分前還是打分后
《通知》明確規(guī)定，政府采購評審中出現(xiàn)4種情形之一的，即啟動(dòng)異常低價(jià)投標(biāo)（響應(yīng)）審查程序，這說明審查是在評審過程中，而不是在開標(biāo)、資格審查或符合性審查中，否則就違反了《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號，以下簡稱87號令）第六十條規(guī)定。那么異常低價(jià)的啟動(dòng)究竟應(yīng)當(dāng)在評審委員會(huì)打分之前，還是在打分之后？筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在符合性審查結(jié)束之后，評審委員會(huì)打分之前。理由有：一是若在打分之后再啟動(dòng)審查，如出現(xiàn)作無效投標(biāo)（響應(yīng)）處理情形的，評標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)就會(huì)發(fā)生變化，價(jià)格分就需要重新計(jì)算，可能影響評審得分和排序；二是若已經(jīng)知道各個(gè)供應(yīng)商評審得分之后再啟動(dòng)審查，如出現(xiàn)評審委員會(huì)依據(jù)“其他評審委員會(huì)認(rèn)為供應(yīng)商報(bào)價(jià)過低，有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠信履約的情形”作出認(rèn)定，有利用異常低價(jià)審查程序來改變評審結(jié)果之嫌。
探討三：審查主體——異常低價(jià)由誰來計(jì)算，系統(tǒng)模塊自動(dòng)計(jì)算由誰來確認(rèn)
《通知》明確規(guī)定，評審委員會(huì)應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)異常低價(jià)投標(biāo)（響應(yīng)）審查程序，而不是由采購人或者代理機(jī)構(gòu)，更不是監(jiān)管部門。對于上述前3種情形中3個(gè)數(shù)據(jù)，即供應(yīng)商投標(biāo)（響應(yīng)）報(bào)價(jià)平均值50%、報(bào)價(jià)次低供應(yīng)商投標(biāo)（響應(yīng)）報(bào)價(jià)50%、采購項(xiàng)目最高限價(jià)45%，盡管《通知》沒有規(guī)定由誰來計(jì)算，由于明確由評審委員會(huì)啟動(dòng)并審查，筆者認(rèn)為，也應(yīng)由其來計(jì)算。如果由采購人、代理機(jī)構(gòu)來計(jì)算，也應(yīng)由評審委員會(huì)進(jìn)行確認(rèn)，采購人、代理機(jī)構(gòu)做的僅是輔助工作。如果在評審系統(tǒng)上開發(fā)一個(gè)模塊，自動(dòng)計(jì)算并自動(dòng)啟動(dòng)對前3種客觀情形的異常低價(jià)投標(biāo)（響應(yīng)）審查，其審查結(jié)果是否正確，也需要由專家進(jìn)行確認(rèn)，視為評審委員會(huì)的審查，評審系統(tǒng)中的相應(yīng)模塊僅起到輔助作用。
探討四：審查材料——“合理的時(shí)間”是多久
異常低價(jià)投標(biāo)（響應(yīng)）審查程序啟動(dòng)后，評審委員會(huì)就會(huì)要求相關(guān)供應(yīng)商在評審現(xiàn)場合理的時(shí)間內(nèi)，提供書面說明、證明材料，即與報(bào)價(jià)合理性相關(guān)的說明、材料，對投標(biāo)（響應(yīng)）價(jià)格作出解釋。這里“合理的時(shí)間”是所指多長時(shí)間，現(xiàn)有法律規(guī)范沒有作出具體規(guī)定，《通知》也沒有作出規(guī)定。《浙江省政府采購項(xiàng)目電子交易管理暫行辦法》第二十六條規(guī)定的內(nèi)容，可在實(shí)踐中參考：“評審中需要供應(yīng)商對投標(biāo)、響應(yīng)文件作出澄清、說明或者補(bǔ)正的，評審小組和供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)通過電子交易平臺交換數(shù)據(jù)電文。給予供應(yīng)商提交澄清說明或補(bǔ)正的時(shí)間不得少于半小時(shí)，供應(yīng)商已經(jīng)明確表示澄清說明或補(bǔ)正完畢的除外。”如果要求提供一時(shí)難以取得的證據(jù)材料，時(shí)間還應(yīng)作適當(dāng)延長，可能就會(huì)影響評審工作的正常進(jìn)行。筆者認(rèn)為，為避免爭議并切實(shí)解決問題，采購人、代理機(jī)構(gòu)可在采購文件中明確提示，供應(yīng)商報(bào)價(jià)在被評審委員會(huì)認(rèn)為異常低價(jià)時(shí)，有提供書面說明、證明材料證明報(bào)價(jià)合理性的義務(wù)，供應(yīng)商應(yīng)提前做好準(zhǔn)備工作，特別是相關(guān)成本的說明材料、證據(jù)材料應(yīng)攜帶原件，避免在評審現(xiàn)場無法提供而被認(rèn)定為無效投標(biāo)（響應(yīng)）。同時(shí)，在采購文件中針對不同的情形，明確不同的“合理的時(shí)間”。這些問題如何解決，也有待于在試點(diǎn)中的實(shí)踐檢驗(yàn)。
探討五：判斷標(biāo)準(zhǔn)——異常低價(jià)投標(biāo)（響應(yīng)）供應(yīng)商作出什么樣的解釋才具有合理性
《通知》規(guī)定，如果投標(biāo)（響應(yīng)）供應(yīng)商不提供書面說明、證明材料，或者提供的書面說明、證明材料不能證明其報(bào)價(jià)合理性的，應(yīng)當(dāng)將其作為無效投標(biāo)（響應(yīng)）處理。那么，供應(yīng)商對報(bào)價(jià)作出什么樣的解釋才能被評審委員會(huì)接受，被認(rèn)定為具有合理性，在實(shí)踐中是眾說紛紜、莫衷一是。一般來說，可從多個(gè)方面進(jìn)行分析：一是通過對供應(yīng)商提供的書面說明、證明材料如合作協(xié)議、采購發(fā)票、價(jià)格單等材料進(jìn)行分析，判斷其異常低價(jià)投標(biāo)（響應(yīng)）是否有根據(jù)；二是通過對原材料成本、人工成本、管理費(fèi)用、稅費(fèi)以及該行業(yè)當(dāng)?shù)匦劫Y水平等進(jìn)行個(gè)別成本分析，判斷價(jià)格是否合理；三是通過供應(yīng)商具有的技術(shù)革新、管理創(chuàng)新、政府補(bǔ)貼等進(jìn)行分析，判斷其是否能夠降低價(jià)格。評審委員會(huì)可結(jié)合供應(yīng)商的說明、舉證情況，結(jié)合預(yù)算金額、主要電商平臺的價(jià)格、其他供應(yīng)商報(bào)價(jià)情況、同類政府采購項(xiàng)目近年成交價(jià)格等，區(qū)分不同的情況，作出認(rèn)定與處理。如評審委員會(huì)認(rèn)為供應(yīng)商不足以證明其低價(jià)投標(biāo)（響應(yīng)）不影響產(chǎn)品質(zhì)量與履約能力，應(yīng)認(rèn)定其報(bào)價(jià)不具有合理性，對其作為無效投標(biāo)（響應(yīng)）處理。
探討六：專家責(zé)任——評審專家要如何壓實(shí)責(zé)任
《通知》規(guī)定，加強(qiáng)對評審專家的指導(dǎo)和監(jiān)管，進(jìn)一步壓實(shí)評審專家的責(zé)任，出現(xiàn)4種異常低價(jià)情形，評審委員會(huì)未根據(jù)采購文件規(guī)定作出處理的，按照《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》第七十五條追究評審專家的法律責(zé)任。在實(shí)踐中，評審專家要增強(qiáng)進(jìn)行審查并作出處理的主觀能動(dòng)性，不能再以標(biāo)準(zhǔn)不明確、規(guī)定不具體而推卸自己的責(zé)任。同時(shí)，還要防止評審專家從嚴(yán)確定異常低價(jià)，從寬認(rèn)定其合理性，將異常低價(jià)投標(biāo)（響應(yīng)）審查作為免責(zé)手段的“擋箭牌”，以行使審查權(quán)“走程序”，再以對供應(yīng)商成本材料無從核實(shí)，以無法否定低價(jià)合理性來搪塞、敷衍，致使異常低價(jià)審查成為人人過關(guān)的“喜劇”一場。
探討七：適用地域——除了試點(diǎn)地區(qū)，非試點(diǎn)地區(qū)可以適用嗎
《通知》規(guī)定，在相關(guān)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和自由貿(mào)易港開展推動(dòng)解決政府采購異常低價(jià)問題試點(diǎn)工作。這對于試點(diǎn)地區(qū)來說，是剛性要求，必須執(zhí)行；對于非試點(diǎn)地區(qū)來說，雖然不是剛性要求，但采購人如果認(rèn)為《通知》中的相關(guān)要求對其有示范作用，在采購文件中明確出現(xiàn)相應(yīng)情形啟動(dòng)審查程序的，只要沒有違反法律規(guī)范要求，也沒有被質(zhì)疑、投訴，或者質(zhì)疑、投訴被認(rèn)定不成立的，筆者認(rèn)為對政府采購的各當(dāng)事人同樣具有約束力。
探討八：適用范圍——《通知》的適用范圍包括哪些
原《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第五十四條中只對采用最低評標(biāo)價(jià)法招標(biāo)的作出“最低投標(biāo)價(jià)或者某些分項(xiàng)報(bào)價(jià)明顯不合理或者低于成本，有可能影響商品質(zhì)量和不能誠信履約的”規(guī)定。87號令第六十條中對異常報(bào)價(jià)的規(guī)定，擴(kuò)大到全部招標(biāo)項(xiàng)目，即對最低評標(biāo)價(jià)法和綜合評審法均適用。《通知》中均使用“投標(biāo)（響應(yīng)）”的稱謂，公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)中是“投標(biāo)”的稱謂，競爭性談判、競爭性磋商、詢價(jià)、框架協(xié)議采購、合作創(chuàng)新采購等方式都采用“響應(yīng)”的稱謂，只有單一來源采購方式中沒有“投標(biāo)（響應(yīng)）”之說，這就意味著除了單一來源采購方式不適用《通知》，其他采購方式都適用。由于招標(biāo)文件文本中都應(yīng)有異常低價(jià)審查的內(nèi)容，其他方式采購文件的內(nèi)容往往沒有該內(nèi)容，且其他方式的異常低價(jià)投標(biāo)（響應(yīng)）審查也各有特點(diǎn)，更需要結(jié)合實(shí)際完善采購文件文本，特別是在采購文件中明確異常低價(jià)投標(biāo)（響應(yīng)）審查的有關(guān)內(nèi)容。
筆者相信，隨著《通知》的施行，定能促進(jìn)政府采購公平競爭，優(yōu)化政府采購營商環(huán)境，推進(jìn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)采購。
（作者系江蘇博事達(dá)律師事務(wù)所一級律師、高級合伙人）
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