■ 王周歡

　　財政部關(guān)于印發(fā)《政府采購合作創(chuàng)新采購方式管理暫行辦法》的通知(財庫〔2024〕13號)已于4月26日頒布，將于6月1日起施行。正確理解法條是適用法律的前提，本文從立法的背景、立法的基本思路、立法時考慮的重點和難點，就如何理解與適用《政府采購合作創(chuàng)新采購方式管理暫行辦法》（以下簡稱“辦法”）做一解讀。

　　制定《辦法》的背景包括以下幾個方面：

　　一是落實《深化政府采購改革方案》。《深化政府采購制度改革方案》要求強化政府采購政策功能措施，推進實施政府采購支持創(chuàng)新政策。

　　二是優(yōu)化政府采購營商環(huán)境。2023年7月，國務院發(fā)布關(guān)于進一步優(yōu)化外商投資環(huán)境加大吸引外商投資力度的意見（國發(fā)〔2023〕11號），明確要求研究創(chuàng)新合作采購方式，通過首購訂購等措施，支持外商投資企業(yè)在我國創(chuàng)新研發(fā)全球領(lǐng)先產(chǎn)品。

　　三是總結(jié)政府采購支持創(chuàng)新的實踐經(jīng)驗。政府采購支持科技創(chuàng)新是政府采購重要的政策目標，2007年，財政部出臺了《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府首購和訂購管理辦法》，政府采購在支持科技創(chuàng)新方面取得了積極成效，為建立創(chuàng)新合作機制積累了實踐經(jīng)驗。

　　四是借鑒國際上政府采購支持創(chuàng)新的成熟做法。政府采購支持創(chuàng)新在國際已有較為成熟的經(jīng)驗，一些國家制定了創(chuàng)新采購的目標，將其公共采購預算的一定比例用于研發(fā)和創(chuàng)新。2021年歐盟委員會制定了創(chuàng)新采購指南，旨在促進經(jīng)濟復蘇、綠色和數(shù)字轉(zhuǎn)型。

　　《辦法》共七章四十二條，包括總則、采購需求、訂購程序、首購程序、研發(fā)合同管理、爭議處理、監(jiān)督檢查和法律責任、附則。《辦法》規(guī)制的重點是編制采購需求、實施創(chuàng)新產(chǎn)品的訂購與首購，以及研發(fā)合同的管理。

　　一、合作創(chuàng)新采購與創(chuàng)新產(chǎn)品

　　　　（一）合作創(chuàng)新采購是政府采購方式的創(chuàng)新

　　《辦法》第二條明確界定了合作創(chuàng)新采購與創(chuàng)新產(chǎn)品的定義，合作創(chuàng)新采購是指采購人邀請供應商合作研發(fā)，共擔研發(fā)風險，并按研發(fā)合同約定的數(shù)量或者金額購買研發(fā)成功的創(chuàng)新產(chǎn)品的采購方式。產(chǎn)品創(chuàng)新主要有自主創(chuàng)新、合作創(chuàng)新兩種方式，自主創(chuàng)新是指企業(yè)通過自身的研發(fā)產(chǎn)生技術(shù)突破，攻破技術(shù)難關(guān)，達到預期的目標；合作創(chuàng)新是指企業(yè)間或企業(yè)、科研機構(gòu)、高等院校之間的聯(lián)合創(chuàng)新行為。《辦法》所界定的合作創(chuàng)新，其重要的特征是基于采購人與研發(fā)供應商之間的合作關(guān)系，合作創(chuàng)新采購是采購人通過競爭程序確定研發(fā)供應商共同實施研發(fā)，共擔研發(fā)風險，并由采購人購買創(chuàng)新產(chǎn)品的采購活動，并非單純的采購活動，故其采購程序較為復雜，現(xiàn)行《政府采購法》規(guī)定的采購方式難以完全適用。

　　《辦法》探索了一種全新的采購方式——合作創(chuàng)新采購方式，《辦法》第二條規(guī)定，合作創(chuàng)新采購方式分為訂購和首購兩個階段：在訂購階段，采購人提出研發(fā)目標，與供應商合作研發(fā)創(chuàng)新產(chǎn)品并共擔研發(fā)風險；在首購階段，采購人對于研發(fā)成功的創(chuàng)新產(chǎn)品，按照研發(fā)合同約定采購一定數(shù)量或者一定金額相應產(chǎn)品。這是以政府應用需求為導向、以公平競爭及采購人與供應商風險共擔為基礎(chǔ)的創(chuàng)新產(chǎn)品研發(fā)和應用推廣一體化管理的新型機制。

　　在合作創(chuàng)新采購中的首購是對訂購創(chuàng)新產(chǎn)品的采購，而之前《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府首購和訂購管理辦法》中的首購，是指對于國內(nèi)企業(yè)或科研機構(gòu)生產(chǎn)或開發(fā)的，暫不具有市場競爭力，但符合國民經(jīng)濟發(fā)展要求、代表先進技術(shù)發(fā)展方向的首次投向市場的產(chǎn)品，通過政府采購方式由采購人或政府首先采購的行為。《辦法》規(guī)定的首購是合作創(chuàng)新的一個階段，是對訂購階段所產(chǎn)生的創(chuàng)新產(chǎn)品實施的購買。

　　（二）創(chuàng)新產(chǎn)品的定義

　　《辦法》第二條第四款界定了創(chuàng)新產(chǎn)品的定義，創(chuàng)新產(chǎn)品應當具有實質(zhì)性的技術(shù)創(chuàng)新，包含新的技術(shù)原理、技術(shù)思想或者技術(shù)方法。對現(xiàn)有產(chǎn)品的改型以及對既有技術(shù)成果的驗證、測試和使用等沒有實質(zhì)性技術(shù)創(chuàng)新的，不屬于本辦法規(guī)定的創(chuàng)新產(chǎn)品范圍。實質(zhì)性的技術(shù)創(chuàng)新是創(chuàng)新產(chǎn)品的本質(zhì)。《民法典》第八百五十一條規(guī)定，技術(shù)開發(fā)合同是當事人之間就新技術(shù)、新產(chǎn)品、新工藝、新品種或者新材料及其系統(tǒng)的研究開發(fā)所訂立的合同。列舉研發(fā)的內(nèi)容包括新技術(shù)、新產(chǎn)品、新工藝、新品種或者新材料及其系統(tǒng)。

　　在促進綠色和數(shù)字轉(zhuǎn)型的背景下，創(chuàng)新產(chǎn)品應當更多的關(guān)注技術(shù)創(chuàng)新解決的方案。在歐盟創(chuàng)新采購指南界定的創(chuàng)新采購為，公共買家首先描述其需求，促使企業(yè)和研究人員開發(fā)市場上尚不存在的創(chuàng)新產(chǎn)品、服務或流程，以滿足需求。其所列舉的案例大多屬于解決方案類創(chuàng)新采購，諸如：維爾紐斯的熱電聯(lián)產(chǎn)廠創(chuàng)新為市民提供更環(huán)保、更便宜的能源；葡萄牙衛(wèi)生部的汽車車隊共享管理平臺，創(chuàng)新減少了公共機構(gòu)對汽車的使用；愛沙尼亞的塔林港務局購買一個為客運和貨運車輛購買新的電子報到系統(tǒng)等。

　　二、合作創(chuàng)新采購的適用情形與安全審查

　　　　（一）合作創(chuàng)新采購的適用情形

　　為規(guī)范穩(wěn)妥推進合作創(chuàng)新采購方式的應用，《辦法》第三條規(guī)定了合作創(chuàng)新采購的適用情形，合作創(chuàng)新采購原則上采購項目應當符合國家科技和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，有利于落實國家重大戰(zhàn)略目標任務，《辦法》將合作創(chuàng)新采購具體的適用限定為三種情形，一是市場現(xiàn)有產(chǎn)品或者技術(shù)不能滿足要求，需要進行技術(shù)突破的；二是以研發(fā)創(chuàng)新產(chǎn)品為基礎(chǔ)，形成新范式或者新的解決方案，能夠顯著改善功能性能，明顯提高績效的；三是國務院財政部門規(guī)定的其他情形，這是兜底條款，為今后財政部根據(jù)實踐發(fā)展需要調(diào)整適用范圍，留下制度接口。

　　合作創(chuàng)新采購項目應當符合國家科技和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，有利于落實國家重大戰(zhàn)略目標任務。《中華人民共和國科學技術(shù)進步法》第三條規(guī)定，國家鼓勵科學技術(shù)研究開發(fā)，推動應用科學技術(shù)改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和社會事業(yè)，支撐實現(xiàn)碳達峰碳中和目標，催生新發(fā)展動能，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。《中華人民共和國促進科技成果轉(zhuǎn)化法》第十二條規(guī)定，對下列科技成果轉(zhuǎn)化項目，國家通過政府采購、研究開發(fā)資助、發(fā)布產(chǎn)業(yè)技術(shù)指導目錄、示范推廣等方式予以支持：（一）能夠顯著提高產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平、經(jīng)濟效益或者能夠形成促進社會經(jīng)濟健康發(fā)展的新產(chǎn)業(yè)的；（二）能夠顯著提高國家安全能力和公共安全水平的；（三）能夠合理開發(fā)和利用資源、節(jié)約能源、降低消耗以及防治環(huán)境污染、保護生態(tài)、提高應對氣候變化和防災減災能力的；（四）能夠改善民生和提高公共健康水平的；（五）能夠促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)或者農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的；（六）能夠加快民族地區(qū)、邊遠地區(qū)、貧困地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的。

　　（二）安全審查與涉密合作創(chuàng)新采購項目

　　合作創(chuàng)新采購項目應當符合國家科技和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，有利于落實國家重大戰(zhàn)略目標任務，可能涉及國家安全。所以《辦法》第六條規(guī)定，合作創(chuàng)新采購應當落實國家安全有關(guān)法律法規(guī)要求。國家有關(guān)部門依法對涉及國家安全的合作創(chuàng)新采購活動開展安全審查。

　　如果涉及國家秘密的，應當按照涉密政府采購有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，《辦法》第三十九條規(guī)定，合作創(chuàng)新采購項目涉及國家秘密的，其采購代理機構(gòu)委托、供應商資格條件、競爭范圍、信息發(fā)布等按照涉密政府采購有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

　　三、合作創(chuàng)新采購的實施主體

　　基于合作創(chuàng)新采購原則上應當符合國家科技和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，有利于落實國家重大戰(zhàn)略目標任務，其項目實施具有規(guī)劃性和戰(zhàn)略性，且合作創(chuàng)新采購具有較強的風險性，采購人與研發(fā)供應商在合作過程中風險共擔，所以，合作創(chuàng)新采購應穩(wěn)步推進。所以，《辦法》第四條對合作創(chuàng)新采購的實施主體作了限定，規(guī)定中央和省級（含計劃單列市）主管預算單位對符合合作創(chuàng)新采購適用情形的采購項目，可以采用合作創(chuàng)新采購方式。中央和省級主管預算單位可以開展合作創(chuàng)新采購，也可以授權(quán)所屬預算單位開展合作創(chuàng)新采購。設(shè)區(qū)的市級主管預算單位經(jīng)省級主管部門批準，可以采用合作創(chuàng)新采購方式。

　　四、合作創(chuàng)新采購的參與主體與供應商資格條件