王周歡：《政府采購合作創新采購方式管理暫行辦法》解讀（之一）
2024年07月04日 10:09 來源：中財培公眾號 【打印】 
■ 王周歡
財政部關于印發《政府采購合作創新采購方式管理暫行辦法》的通知(財庫〔2024〕13號)已于4月26日頒布，將于6月1日起施行。正確理解法條是適用法律的前提，本文從立法的背景、立法的基本思路、立法時考慮的重點和難點，就如何理解與適用《政府采購合作創新采購方式管理暫行辦法》（以下簡稱“辦法”）做一解讀。
制定《辦法》的背景包括以下幾個方面：
一是落實《深化政府采購改革方案》。《深化政府采購制度改革方案》要求強化政府采購政策功能措施，推進實施政府采購支持創新政策。
二是優化政府采購營商環境。2023年7月，國務院發布關于進一步優化外商投資環境加大吸引外商投資力度的意見（國發〔2023〕11號），明確要求研究創新合作采購方式，通過首購訂購等措施，支持外商投資企業在我國創新研發全球領先產品。
三是總結政府采購支持創新的實踐經驗。政府采購支持科技創新是政府采購重要的政策目標，2007年，財政部出臺了《自主創新產品政府首購和訂購管理辦法》，政府采購在支持科技創新方面取得了積極成效，為建立創新合作機制積累了實踐經驗。
四是借鑒國際上政府采購支持創新的成熟做法。政府采購支持創新在國際已有較為成熟的經驗，一些國家制定了創新采購的目標，將其公共采購預算的一定比例用于研發和創新。2021年歐盟委員會制定了創新采購指南，旨在促進經濟復蘇、綠色和數字轉型。
《辦法》共七章四十二條，包括總則、采購需求、訂購程序、首購程序、研發合同管理、爭議處理、監督檢查和法律責任、附則。《辦法》規制的重點是編制采購需求、實施創新產品的訂購與首購，以及研發合同的管理。
一、合作創新采購與創新產品
（一）合作創新采購是政府采購方式的創新
《辦法》第二條明確界定了合作創新采購與創新產品的定義，合作創新采購是指采購人邀請供應商合作研發，共擔研發風險，并按研發合同約定的數量或者金額購買研發成功的創新產品的采購方式。產品創新主要有自主創新、合作創新兩種方式，自主創新是指企業通過自身的研發產生技術突破，攻破技術難關，達到預期的目標；合作創新是指企業間或企業、科研機構、高等院校之間的聯合創新行為。《辦法》所界定的合作創新，其重要的特征是基于采購人與研發供應商之間的合作關系，合作創新采購是采購人通過競爭程序確定研發供應商共同實施研發，共擔研發風險，并由采購人購買創新產品的采購活動，并非單純的采購活動，故其采購程序較為復雜，現行《政府采購法》規定的采購方式難以完全適用。
《辦法》探索了一種全新的采購方式——合作創新采購方式，《辦法》第二條規定，合作創新采購方式分為訂購和首購兩個階段：在訂購階段，采購人提出研發目標，與供應商合作研發創新產品并共擔研發風險；在首購階段，采購人對于研發成功的創新產品，按照研發合同約定采購一定數量或者一定金額相應產品。這是以政府應用需求為導向、以公平競爭及采購人與供應商風險共擔為基礎的創新產品研發和應用推廣一體化管理的新型機制。
在合作創新采購中的首購是對訂購創新產品的采購，而之前《自主創新產品政府首購和訂購管理辦法》中的首購，是指對于國內企業或科研機構生產或開發的，暫不具有市場競爭力，但符合國民經濟發展要求、代表先進技術發展方向的首次投向市場的產品，通過政府采購方式由采購人或政府首先采購的行為。《辦法》規定的首購是合作創新的一個階段，是對訂購階段所產生的創新產品實施的購買。
（二）創新產品的定義
《辦法》第二條第四款界定了創新產品的定義，創新產品應當具有實質性的技術創新，包含新的技術原理、技術思想或者技術方法。對現有產品的改型以及對既有技術成果的驗證、測試和使用等沒有實質性技術創新的，不屬于本辦法規定的創新產品范圍。實質性的技術創新是創新產品的本質。《民法典》第八百五十一條規定，技術開發合同是當事人之間就新技術、新產品、新工藝、新品種或者新材料及其系統的研究開發所訂立的合同。列舉研發的內容包括新技術、新產品、新工藝、新品種或者新材料及其系統。
在促進綠色和數字轉型的背景下，創新產品應當更多的關注技術創新解決的方案。在歐盟創新采購指南界定的創新采購為，公共買家首先描述其需求，促使企業和研究人員開發市場上尚不存在的創新產品、服務或流程，以滿足需求。其所列舉的案例大多屬于解決方案類創新采購，諸如：維爾紐斯的熱電聯產廠創新為市民提供更環保、更便宜的能源；葡萄牙衛生部的汽車車隊共享管理平臺，創新減少了公共機構對汽車的使用；愛沙尼亞的塔林港務局購買一個為客運和貨運車輛購買新的電子報到系統等。
二、合作創新采購的適用情形與安全審查
（一）合作創新采購的適用情形
為規范穩妥推進合作創新采購方式的應用，《辦法》第三條規定了合作創新采購的適用情形，合作創新采購原則上采購項目應當符合國家科技和相關產業發展規劃，有利于落實國家重大戰略目標任務，《辦法》將合作創新采購具體的適用限定為三種情形，一是市場現有產品或者技術不能滿足要求，需要進行技術突破的；二是以研發創新產品為基礎，形成新范式或者新的解決方案，能夠顯著改善功能性能，明顯提高績效的；三是國務院財政部門規定的其他情形，這是兜底條款，為今后財政部根據實踐發展需要調整適用范圍，留下制度接口。
合作創新采購項目應當符合國家科技和相關產業發展規劃，有利于落實國家重大戰略目標任務。《中華人民共和國科學技術進步法》第三條規定，國家鼓勵科學技術研究開發，推動應用科學技術改造提升傳統產業、發展高新技術產業和社會事業，支撐實現碳達峰碳中和目標，催生新發展動能，實現高質量發展。《中華人民共和國促進科技成果轉化法》第十二條規定，對下列科技成果轉化項目，國家通過政府采購、研究開發資助、發布產業技術指導目錄、示范推廣等方式予以支持：（一）能夠顯著提高產業技術水平、經濟效益或者能夠形成促進社會經濟健康發展的新產業的；（二）能夠顯著提高國家安全能力和公共安全水平的；（三）能夠合理開發和利用資源、節約能源、降低消耗以及防治環境污染、保護生態、提高應對氣候變化和防災減災能力的；（四）能夠改善民生和提高公共健康水平的；（五）能夠促進現代農業或者農村經濟發展的；（六）能夠加快民族地區、邊遠地區、貧困地區社會經濟發展的。
（二）安全審查與涉密合作創新采購項目
合作創新采購項目應當符合國家科技和相關產業發展規劃，有利于落實國家重大戰略目標任務，可能涉及國家安全。所以《辦法》第六條規定，合作創新采購應當落實國家安全有關法律法規要求。國家有關部門依法對涉及國家安全的合作創新采購活動開展安全審查。
如果涉及國家秘密的，應當按照涉密政府采購有關規定執行，《辦法》第三十九條規定，合作創新采購項目涉及國家秘密的，其采購代理機構委托、供應商資格條件、競爭范圍、信息發布等按照涉密政府采購有關規定執行。
三、合作創新采購的實施主體
基于合作創新采購原則上應當符合國家科技和相關產業發展規劃，有利于落實國家重大戰略目標任務，其項目實施具有規劃性和戰略性，且合作創新采購具有較強的風險性，采購人與研發供應商在合作過程中風險共擔，所以，合作創新采購應穩步推進。所以，《辦法》第四條對合作創新采購的實施主體作了限定，規定中央和省級（含計劃單列市）主管預算單位對符合合作創新采購適用情形的采購項目，可以采用合作創新采購方式。中央和省級主管預算單位可以開展合作創新采購，也可以授權所屬預算單位開展合作創新采購。設區的市級主管預算單位經省級主管部門批準，可以采用合作創新采購方式。
四、合作創新采購的參與主體與供應商資格條件
（一）合作創新采購的參與主體
《辦法》第五條規定，鼓勵有研發能力的國有企業、民營企業、外商投資企業，高等院校，科研機構等各類供應商積極參與合作創新采購，發揮財政資金對全社會應用技術研發的輻射效應，促進科技創新。
為優化政府采購營商環境，在政府采購活動中不得以所有制形式限制供應商參與政府采購活動，在合作創新采購中也要依法保障各類供應商參與合作創新采購活動。為保障外商投資企業平等參與政府采購活動，《辦法》第九條第三款進一步明確規定，除涉及國家安全和國家秘密的采購項目外，采購人應當保障內外資企業平等參與合作創新采購活動。
（二）供應商資格條件
參與合作創新采購的供應商應當具備科研研發能力和研發基礎，《辦法》第九條規定了參與合作創新采購活動供應商的資格條件，在合作創新采購中，采購人應當按照有利于降低研發風險的要求，圍繞供應商需具備的研發能力設定資格條件，可以包括合作創新采購項目所必需的已有專利、計算機軟件著作權、專有技術類別，同類項目的研發業績，供應商已具備的研究基礎等。兩個以上的供應商可以組成一個聯合體，參與合作創新采購。
（三）鼓勵中小企業參與合作創新采購活動
在合作創新采購活動中，采購人應當落實政府采購支持中小企業發展相關政策。《辦法》第十條規定，采購人應當結合采購項目情況和中小企業承接能力設置采購包，專門面向中小企業采購；對于工作內容難以分割的綜合性采購項目，采購人應當要求獲得采購合同的供應商將采購項目中的一定比例分包給中小企業，推動中小企業參與創新研發活動。
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