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賈延江：政府采購(gòu)核心“三要素”剖析與實(shí)施
2023年10月27日 15:09 來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào) 【打印】 
政府采購(gòu)與招投標(biāo)工作是一項(xiàng)敏感、專業(yè)且被公眾關(guān)注的工作，行外的人總覺(jué)得水很深、套路多，行內(nèi)的人也覺(jué)得易被誤解、工作難度大、成績(jī)得不到認(rèn)可。如何破解上述難題？筆者應(yīng)邀結(jié)合二十多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，拋磚引玉，與廣大同行交流探討相關(guān)的解決辦法。
政府采購(gòu)核心“三要素”剖析與實(shí)施
——以中山大學(xué)政府采購(gòu)工作為例
■ 賈延江
政府采購(gòu)工作包括三個(gè)核心要素：政策、廉政、績(jī)效。其中，政策要素就是要確保每一項(xiàng)采購(gòu)依法合規(guī)，不能讓單位承擔(dān)政策風(fēng)險(xiǎn)。廉政要素就是要確保采購(gòu)廉潔不出事，采購(gòu)廉政需要健全招投標(biāo)內(nèi)控體系，將每項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)落地落實(shí)。績(jī)效要素就是優(yōu)質(zhì)、高效地完成采購(gòu)任務(wù)，不拖采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的后腿。下面對(duì)各要素分別進(jìn)行剖析。
政策風(fēng)險(xiǎn)
我國(guó)涉及到政府采購(gòu)與招投標(biāo)的法規(guī)、政策很多，主要包括四個(gè)層級(jí)：法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件。
法律包括兩部：《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》。
行政法規(guī)包括兩部：《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》。
財(cái)政部規(guī)章主要包括六個(gè)：《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》《政府采購(gòu)信息發(fā)布管理辦法》《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法》《政府采購(gòu)框架協(xié)議采購(gòu)方式管理暫行辦法》。
規(guī)范性文件則非常多，主要涉及：集采目錄和標(biāo)準(zhǔn)、專家管理辦法、中小企業(yè)支持、節(jié)能、環(huán)保、進(jìn)口、自主創(chuàng)新等政策性文件。
各單位采購(gòu)管理部門需要全面了解和研究上位法規(guī)與本單位實(shí)際情況，制定適合本單位的采購(gòu)管理辦法和實(shí)施細(xì)則，并輔助以模板范本、操作規(guī)范、流程指引、業(yè)務(wù)用表等，以便規(guī)范實(shí)施。通過(guò)一整套制度體系，將采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)關(guān)進(jìn)制度的籠子，避免具體經(jīng)辦人隨意發(fā)揮，讓采購(gòu)執(zhí)行始終處于正確的政策“泳道”之中，確保審計(jì)、巡視中不出采購(gòu)政策問(wèn)題。
在制定制度時(shí)，我們要充分發(fā)揮政策授予的采購(gòu)權(quán)限，不要層層加碼。對(duì)于政府采購(gòu)限額以上的采購(gòu)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按“兩法”（《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》）要求執(zhí)行。對(duì)于政府采購(gòu)限額以下的采購(gòu)，在滿足廉政和內(nèi)控要求的前提下，應(yīng)該盡量從簡(jiǎn)，減少不必要的流程和環(huán)節(jié)，提高采購(gòu)效率。按照此思路，按照中央級(jí)預(yù)算單位目前的限額標(biāo)準(zhǔn)，中山大學(xué)把采購(gòu)分成大額、中額、小額，將政府采購(gòu)限額（貨物、服務(wù)100萬(wàn)元，工程120萬(wàn)元）以上定義為大額采購(gòu)，政府采購(gòu)限額以下至小額零星采購(gòu)限額（20萬(wàn)元）以上定義為中額采購(gòu)，小額零星采購(gòu)限額以下定義為小額采購(gòu)。
針對(duì)大額采購(gòu)（包括集采目錄內(nèi)），中山大學(xué)嚴(yán)格按政府采購(gòu)的七種方式執(zhí)行，需要報(bào)批報(bào)審的必須執(zhí)行報(bào)批報(bào)審程序。針對(duì)中額采購(gòu)，則完全采用快速采購(gòu)的方式。例如90萬(wàn)元的項(xiàng)目，若采用大額的公開(kāi)招標(biāo)方式采購(gòu)，按照法規(guī)要求，等標(biāo)期至少要20天，若采用快速采購(gòu)，則時(shí)間可以自定義，中山大學(xué)設(shè)置的是5—7天。為提高效率，中山大學(xué)設(shè)計(jì)了“快速采購(gòu)系統(tǒng)”，借助系統(tǒng)可以更快速地實(shí)現(xiàn)中額采購(gòu)。針對(duì)小額采購(gòu)，則充分體現(xiàn)用戶需求和用戶優(yōu)先選擇權(quán)，用戶可以指定品牌型號(hào)，并通過(guò)網(wǎng)上競(jìng)價(jià)系統(tǒng)，快速、便捷、自主地完成采購(gòu)。為更好地防范政策風(fēng)險(xiǎn)，中山大學(xué)將相關(guān)的政策參數(shù)內(nèi)嵌到采購(gòu)信息系統(tǒng)之中，做到智能化提醒，減少人為判斷失誤或遺忘，實(shí)現(xiàn)“雪橇道”式的采購(gòu)執(zhí)行。
廉政風(fēng)險(xiǎn)
要做到采購(gòu)廉政不出事，需要系統(tǒng)性地落實(shí)采購(gòu)廉潔防控工作，我們將紀(jì)監(jiān)要求的“三不腐”（不敢腐、不能腐、不想腐）的要求落實(shí)為廉潔防控的“三防”（制防、人防、技防）。下面逐項(xiàng)剖析具體做法。
第一，“制防”就是將采購(gòu)廉政風(fēng)險(xiǎn)關(guān)到制度的籠子里，通過(guò)對(duì)制度體系的查缺補(bǔ)漏，不斷修訂和完善制度和規(guī)則，做到制度管人、不留后門。對(duì)制度的修訂完善，可以通過(guò)分析研究采購(gòu)廉政案例，吸取其中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，補(bǔ)充修訂到自己的制度中，在制度防范中對(duì)采購(gòu)相關(guān)各方（用戶、供應(yīng)商、專家、經(jīng)辦人、招標(biāo)代理）的敏感行為要有嚴(yán)格的規(guī)范要求，這些行為包括：
用戶方面，聯(lián)合供應(yīng)商量身定制采購(gòu)需求，虛報(bào)采購(gòu)預(yù)算，在采購(gòu)過(guò)程中向供應(yīng)商透露采購(gòu)相關(guān)信息，在評(píng)審過(guò)程中發(fā)表傾向性言論，引導(dǎo)其他評(píng)審專家，將評(píng)審內(nèi)容透露給供應(yīng)商，聯(lián)合意向供應(yīng)商質(zhì)疑、投訴，對(duì)非意向供應(yīng)商進(jìn)行勸退，將中標(biāo)供應(yīng)商的投標(biāo)文件內(nèi)容透露給意向供應(yīng)商，對(duì)中標(biāo)的非意向供應(yīng)商進(jìn)行刁難，在合同履約驗(yàn)收過(guò)程中制造阻礙。
供應(yīng)商方面，破壞公平競(jìng)爭(zhēng)，控標(biāo)圍標(biāo)，相互約定一致抬高或者壓低投標(biāo)報(bào)價(jià)，約定輪流中標(biāo)，濫用供應(yīng)商質(zhì)疑投訴權(quán)力，職業(yè)投訴敲詐中標(biāo)人，賄賂用戶，賄賂評(píng)審專家，賄賂經(jīng)辦人或代理。
評(píng)審專家方面，在評(píng)審過(guò)程中發(fā)表傾向性言論，引導(dǎo)其他評(píng)審專家，在未發(fā)布結(jié)果之前將評(píng)審結(jié)果透露給供應(yīng)商，通過(guò)拒絕簽字等不正當(dāng)方式要求增加評(píng)審費(fèi)，與供應(yīng)商勾結(jié)接受賄賂、操控評(píng)審結(jié)果。
經(jīng)辦人和招標(biāo)代理方面，向目標(biāo)供應(yīng)商透漏已報(bào)名或投標(biāo)供應(yīng)商信息、協(xié)助圍標(biāo)串標(biāo)、暗示評(píng)審專家、與用戶合謀獲利等。
對(duì)上述敏感易發(fā)的高危行為的管控，除了加強(qiáng)采購(gòu)部門的內(nèi)控管理，還需要借助監(jiān)察、審計(jì)等其他部門的外部力量，定期或不定期地對(duì)重要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、負(fù)面清單、重大項(xiàng)目等進(jìn)行審查、抽查和監(jiān)管。
第二，“人防”就是加強(qiáng)思想教育，讓風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)入腦入心。“人防”主要是針對(duì)負(fù)責(zé)采購(gòu)的職能部門人員和采購(gòu)用戶，可以通過(guò)多種形式開(kāi)展廉政教育。一是定期廉政專題學(xué)習(xí)、典型案例研討，提升采購(gòu)人員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)；二是邀請(qǐng)紀(jì)監(jiān)、審計(jì)、行業(yè)專家講授專題報(bào)告，聯(lián)系當(dāng)?shù)乇O(jiān)獄開(kāi)展警示教育和主題黨日活動(dòng)，提升規(guī)則意識(shí)；三是定期開(kāi)展廉政談心談話，做到“咬耳扯袖紅臉出汗”，防微杜漸；四是制定用戶“三不”，在采購(gòu)系統(tǒng)登錄首頁(yè)，警示采購(gòu)人員做到“不鎖定、不泄露、不宴請(qǐng)”。在“人防”方面，由于一些項(xiàng)目背后錯(cuò)綜復(fù)雜，經(jīng)辦人還要有承擔(dān)“三黑”（背黑鍋、挨黑槍、扮黑臉）的勇氣。
第三，“技防”就是運(yùn)用各種技術(shù)手段，監(jiān)控和防范采購(gòu)廉政風(fēng)險(xiǎn)。除了傳統(tǒng)的錄音、錄像、IP和MAC地址外，還可以通過(guò)大數(shù)據(jù)分析，比對(duì)特征量，找出異常值。這些特征量可以包括：中標(biāo)率異常（極高、極低）、授權(quán)人異常、專家評(píng)分異常、非正常一致、僅三家投標(biāo)項(xiàng)目比率等。中山大學(xué)嘗試設(shè)計(jì)了采購(gòu)監(jiān)督系統(tǒng)，不僅可以對(duì)全年的采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行快速“體檢”，而且可以通過(guò)與電子招投標(biāo)系統(tǒng)的對(duì)接，實(shí)現(xiàn)在線的預(yù)警、報(bào)警，解決人工難以實(shí)時(shí)比對(duì)和判斷的難題。
優(yōu)質(zhì)高效
優(yōu)質(zhì)、高效地完成采購(gòu)預(yù)算任務(wù)是衡量采購(gòu)績(jī)效的重要因素，優(yōu)質(zhì)體現(xiàn)為是否在項(xiàng)目預(yù)算內(nèi)，采購(gòu)到用戶滿意的產(chǎn)品或服務(wù)，高效體現(xiàn)為在最短的時(shí)間內(nèi)完成采購(gòu)任務(wù)。網(wǎng)上對(duì)政府采購(gòu)的詬病主要就是“質(zhì)次、價(jià)高、效率低”，如何快速地采購(gòu)到用戶滿意的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)呢？要做到優(yōu)質(zhì)高效，筆者覺(jué)得需從三個(gè)方面入手。
第一，靠前服務(wù)，深入調(diào)研，提升滿意度。采購(gòu)部門首要屬性是服務(wù)，服務(wù)對(duì)象的認(rèn)可是體現(xiàn)服務(wù)質(zhì)量和水平的重要標(biāo)志。但由于采購(gòu)工作有很強(qiáng)的政策和廉政要求，此項(xiàng)工作仍隱含著很強(qiáng)的管理屬性，特別是當(dāng)用戶的要求與法規(guī)政策不符、對(duì)采購(gòu)結(jié)果不滿意，用戶就很容易產(chǎn)生對(duì)采購(gòu)部門的怨言。如何解決這種業(yè)務(wù)性矛盾？筆者認(rèn)為：首先是堅(jiān)持不能“放水”，放松要求不僅會(huì)帶來(lái)政策風(fēng)險(xiǎn)，還會(huì)帶來(lái)廉政風(fēng)險(xiǎn)；其次是要深入調(diào)研，了解用戶的真實(shí)需求，從用戶的利益與風(fēng)險(xiǎn)出發(fā)和用戶充分溝通違規(guī)對(duì)用戶帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)隱患；最后是分析用戶特殊要求的政策風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)，在不踩政策法規(guī)紅線的前提下，可以對(duì)一些關(guān)鍵參數(shù)有較高的要求，以采購(gòu)到用戶滿意的最好產(chǎn)品和服務(wù)。另外，好的采購(gòu)是從需求調(diào)查開(kāi)始的，靠前服務(wù)、提前服務(wù)會(huì)獲得用戶大量點(diǎn)贊。
第二，借助信息化，優(yōu)化管理，提高能力。人手不足、項(xiàng)目趕工、質(zhì)疑投訴是采購(gòu)管理部門的普遍難題，要解決這些問(wèn)題，單靠加班加點(diǎn)是不行的。因此，核心的問(wèn)題是“省時(shí)間、提效率”，信息化是緩解這一矛盾的重要工具，為此，中山大學(xué)設(shè)計(jì)了一整套信息化管理工具，來(lái)規(guī)避政策風(fēng)險(xiǎn)、廉政風(fēng)險(xiǎn)和提高工作效率，這些信息系統(tǒng)解決的問(wèn)題如下。
“采購(gòu)管理系統(tǒng)”是個(gè)全流程審批、管理系統(tǒng)，可自動(dòng)調(diào)用不同執(zhí)行系統(tǒng)的數(shù)據(jù)，減少人工重復(fù)輸入，實(shí)現(xiàn)移動(dòng)端快速審批，使得預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、招投標(biāo)進(jìn)程等項(xiàng)目執(zhí)行狀況一目了然。
“需求調(diào)查系統(tǒng)”是按照財(cái)庫(kù)〔2021〕22號(hào)文的要求，將相關(guān)調(diào)查表格模板化、數(shù)字化，并結(jié)合已有數(shù)據(jù)和市場(chǎng)數(shù)據(jù)，調(diào)動(dòng)潛在供應(yīng)商積極參與，以將法規(guī)要求落地、落實(shí)，并減低需求調(diào)查難度。
“智能專家?guī)煜到y(tǒng)”是對(duì)現(xiàn)有專家?guī)煜到y(tǒng)的迭代，主要解決“抽取不精準(zhǔn)、履職不盡責(zé)、補(bǔ)抽不智能”的問(wèn)題。
“快速采購(gòu)系統(tǒng)”主要是解決政府采購(gòu)限額以下的非政府采購(gòu)項(xiàng)目，在采購(gòu)時(shí)限上采用自定義，在采購(gòu)文件與響應(yīng)文件方式上采用數(shù)字化，在評(píng)審機(jī)制上采用自動(dòng)評(píng)審輔助人工評(píng)審相結(jié)合。
“電子招投標(biāo)系統(tǒng)”可以實(shí)現(xiàn)對(duì)委托項(xiàng)目的管控，委托項(xiàng)目的數(shù)據(jù)在自己的系統(tǒng)上，同時(shí)方便實(shí)現(xiàn)全流程電子化、法規(guī)內(nèi)嵌等個(gè)性化要求，做到對(duì)項(xiàng)目進(jìn)程狀況完全掌握。
“監(jiān)控預(yù)警系統(tǒng)”是采購(gòu)“技防”的工具，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目的快速“X光審查”，對(duì)接采購(gòu)執(zhí)行系統(tǒng)也可以實(shí)現(xiàn)預(yù)警的功能。
第三，建設(shè)團(tuán)隊(duì)，規(guī)范培訓(xùn)，提高戰(zhàn)斗力。對(duì)團(tuán)隊(duì)中的每位同事，根據(jù)其具體情況，都要明確其學(xué)習(xí)任務(wù)和本領(lǐng)目標(biāo)，每周固定時(shí)間舉行內(nèi)部業(yè)務(wù)培訓(xùn)、案例研討，積極開(kāi)展同行交流，參加行業(yè)培訓(xùn)、業(yè)務(wù)競(jìng)賽等活動(dòng)，形成喜歡鉆研、“必”求甚解的學(xué)習(xí)氛圍，不斷提高每位成員解決疑難雜癥的水平。
（作者單位：中山大學(xué)政府采購(gòu)與招投標(biāo)管理中心）
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