沈德能：采購人“代勞”答復質疑卻遭投訴
2023年08月11日 09:48 來源：中國政府采購報 【打印】 
■ 沈德能
采購人和代理機構對供應商作出的質疑進行答復，這是其應盡的義務。但下面這起案例的特殊情況引發了爭議。
代理機構未作質疑答復惹爭議 A公司因對采購人的質疑答復不滿，向某財政局提起投訴，其中一個投訴事項為：“我公司于2023年6月15日向采購人及代理機構提出質疑，代理機構沒有在法定期限內作出答復。法律依據是《政府采購質疑和投訴辦法》（財政部令第94號，以下簡稱94號令）第十三條，采購人、采購代理機構不得拒收質疑供應商在法定質疑期內發出的質疑函，應當在收到質疑函后7個工作日內作出答復，并以書面形式通知質疑供應商和其他有關供應商。”
在財政局受理該投訴后，采購人對該投書事項作如下說明：“經查詢快遞單號，投訴人于2023年6月21日寄出質疑函。我單位和招標代理機構于2023年6月22日收到質疑函。因質疑人（即投訴人）發給我單位和發給代理機構的質疑函、質疑事項一致，故由我單位對其質疑事項作出了答復，質疑回復函于2023年6月25日以書面形式由代理機構郵寄給投訴人，投訴人已于2023年6月26日簽收。”
在投訴處理過程中，對于上述投訴事項，代理機構沒有在法定期限內作出質疑答復是否屬于合法有效的投訴事項，業界有不同的認識。有人認為，正是由于代理機構沒有在法定期限內答復質疑才引起質疑供應商的不滿，進而提起投訴。因此，此投訴事項是因為代理機構未對質疑答復而引起，是導致投訴的直接原因，應當屬于合法有效的投訴事項。還有人認為，供應商提起投訴的目的是解決與質疑事項有關、可能損害其權益的事項，投訴事項應當直接與項目的采購文件、采購過程和采購結果相關。代理機構沒有在法定期限內作出質疑答復，這雖然是引起投訴人提起投訴的“導火索”和直接原因，但在投訴時，作為投訴事項來解決此問題，對投訴人的權益不會產生任何影響。因為即便此投訴事項成立（代理機構的確沒有在法定期限內作出質疑答復），財政局的投訴處理不可能責令代理機構再次作出質疑答復，從而維護質疑供應商的權益。財政局對投訴事項依法需要直接作出處理決定，不是責令代理機構再次答復，因此，代理機構沒有在法定期限內作出質疑答復不可能成為投訴事項。
未質疑答復不能成為投訴事項
經過多方討論，財政局認為“代理機構沒有在法定期限內作出質疑答復”不在質疑事項范圍內，也與質疑答復內容無關，不符合94號令第二十條“供應商投訴的事項不得超出已質疑事項的范圍，但基于質疑答復內容提出的投訴事項除外”的規定，屬于無效投訴事項。
代理機構沒有在法定期限內作出質疑答復肯定不屬于質疑事項。沒有在法定期限內作出質疑答復是在質疑處理結束后才出現的事實，是與采購文件、采購過程和采購結果不相關的事實，不可能成為質疑事項。
代理機構沒有在法定期限內作出質疑答復當然不屬于質疑答復內容。質疑答復內容是包含在質疑答復文書中的內容，是對質疑進行答復的內容。代理機構沒有在法定期限內作出質疑答復的事實不可能出現在答復內容中。
94號令第二十條明確規定：“供應商投訴的事項不得超出已質疑事項的范圍，但基于質疑答復內容提出的投訴事項除外。”本案投訴事項（代理機構沒有在法定期限內作出質疑答復）超出了質疑事項的范圍，而且明顯不是質疑答復內容，進而不是合法有效的投訴事項。
采購人答復質疑即可
供應商同時向采購人和代理機構提出相同的質疑，但僅由采購人答復質疑，代理機構并不違法。
94號令第五條明確，采購人負責供應商質疑答復。采購人委托代理機構采購的，采購代理機構在委托授權范圍內作出答復。采購人原則上負責對供應商的質疑進行答復，只有在采購人明確授權代理機構答復質疑時，代理機構才可以在授權范圍內答復質疑，在未有明確授權的情形下，代理機構不負責質疑答復。
但是，如果采購人明確授權代理機構答復質疑，在收到供應商的質疑函后又自己作出質疑答復的，仍然合法有效。從94號令第五條的規定可以看出，代理機構的質疑答復權利（責任）來源于采購人的授權，即采購人把質疑答復權利授權給代理機構行使，從而形成了委托代理關系。在委托代理關系中，委托人當然有直接完成被委托事項的權利，而不是必須由代理人來完成。換言之，在委托代理關系中，委托人有權取消委托授權， 由自己完成被委托的事項。民法典第一百七十三條第二項規定，被代理人取消委托或者代理人辭去委托，委托代理終止。在本案中，質疑供應商同時向采購人和代理機構提出相同的質疑，如果采購人已經授權委托了代理機構答復這些質疑，仍然以采購人的名義答復供應商提出的質疑，此時，采購人實際上是取消了代理機構答復這些質疑的委托授權，改由自己直接答復。這樣的操作合法有效。
在采購人授權代理機構答復質疑的情形下，采購人自己直接答復了質疑，代理機構可不用重復答復質疑，而是以采購人的答復為有效答復。在這種情形下，代理機構沒有在法定期限內作出質疑答復，不違法。
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