——回顧我國政府采購制度發(fā)展歷史

　　■ 徐舟

　　在《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）頒布20周年之際，財政部就《政府采購法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）再次向社會公開征求意見。相較現(xiàn)行《政府采購法》，《征求意見稿》可以說發(fā)生了“脫胎換骨”的變化，通篇充滿了新理念、新概念、新機制、新提法。如，政府采購統(tǒng)一大市場、維護國家安全、其他采購實體、政府采購參加人、分類分包采購、創(chuàng)新采購、最優(yōu)質(zhì)量法等。另外，績效一詞前后出現(xiàn)18次之多。在耳目一新，甚至略感驚艷之余，這種“大破大立”式修法，其背后的邏輯更值得探討。堅持問題導向、回應社會關(guān)切是本次修法的重要遵循。因此，先回顧我國政府采購制度的發(fā)展歷史，了解制度實施中存在的突出問題，有助于我們更全面深入地理解《征求意見稿》。

　　政府采購是市場化的產(chǎn)物，我國在從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟改革過程中，對政府采購的認識是逐步加深的。首先是招標投標，上世紀80年代我國開始招標投標試點，隨后以魯布革水電站為代表的世行貸款項目極大推動了招標投標在我國的發(fā)展。隨著招標投標活動在我國的廣泛開展，亟需法律進行規(guī)范，1997年頒布的《中華人民共和國建筑法》首次在法律層面上明確了對建筑工程實行招標方式發(fā)包。1999年《中華人民共和國招標投標法》（以下簡稱《招標投標法》）隨之出臺。直到上世紀90年代中后期，在財政支出體制改革以及我國申請加入世界貿(mào)易組織（WTO）的推動下，我國才開始逐步接觸政府采購概念，了解到政府采購是市場經(jīng)濟國家普遍采用的規(guī)范公共支出管理的一項重要制度，招標是政府采購的一種采購方式，作為一種程序性規(guī)范，世界主要經(jīng)濟體都將其納入政府采購的完整體系加以規(guī)范。對于政府采購的這種漸進式認識和實踐，對我國政府采購制度的構(gòu)建產(chǎn)生了極其深遠的影響：一方面，歷史性地形成了《招標投標法》與《政府采購法》兩法分立的局面，一個領(lǐng)域、兩套體系、多頭監(jiān)管的狀況延續(xù)至今；另一方面，《招標投標法》先入為主,從立法理念、制度實施到社會認識方面，都深刻影響了《政府采購法》。更為具體的影響表現(xiàn)在以下三個方面。

　　◎強調(diào)程序規(guī)制導致系統(tǒng)化治理理念未能真正確立

　　觀察世界主要經(jīng)濟體建立的政府采購法以及聯(lián)合國出臺的公共采購示范法、世行采購制度等國際采購規(guī)則，重視制度體系的完整性、系統(tǒng)性是其共通點。完整性和系統(tǒng)性不僅表現(xiàn)為制度范圍均涵蓋貨物、工程和服務，而且管理鏈條包括采購需求管理、采購政策管理、采購方式管理、合同履約管理、權(quán)利救濟管理等，此外，政府采購制度還注重采購活動與財政預算、績效管理的銜接。除了采購方式、采購程序等交易制度，前端的采購需求管理和后端的履約驗收管理更是制度設計的重頭戲，特別是對采購人的主體責任和在采購人內(nèi)部形成監(jiān)督制約等方面的管理尤為重視。而我國《招標投標法》《政府采購法》“并駕齊驅(qū)”“分庭抗禮”，貨物、服務與工程分別適用不同法律，割裂了政府采購制度和市場的完整性。兩法各成體系卻又疊床架屋，實踐中在法律適用和執(zhí)行上讓從業(yè)者普遍感到困惑，影響了市場主體營商環(huán)境體驗，增加了制度性交易成本，統(tǒng)一的政府采購市場被一分為二，占政府采購近“半壁江山”的工程市場游離于政府采購統(tǒng)一大市場之外，削弱了政策功能效應。另外，無論是《招標投標法》還是《政府采購法》，注重的都是對采購過程中各環(huán)節(jié)的程序控制，強調(diào)采購代理機構(gòu)、評審專家等第三方對采購人的分工制約。《政府采購法》雖然借鑒國際經(jīng)驗，建立了相對完整的管理鏈條，但在具體制度設計和實際執(zhí)行中，同樣存在首尾兩頭管理薄弱、“重程序輕績效”的現(xiàn)象。這些年來，從招標采購行政法規(guī)到規(guī)章、規(guī)范性文件，從中央到省市縣,層層加碼，不斷強化開標、評標等采購環(huán)節(jié)的程序控制和外部監(jiān)管，但招標采購效果并沒有達到預期，反而出現(xiàn)了程序僵化、效率低下等問題，項目要“走一下采購招標程序”成了不少人對采購招標制度的基本認識，形式合規(guī)掩蓋了采購績效不高等一系列實際問題。實踐表明，試圖以“程序立法”解決采購管理“實體問題”，顯得有些力不從心。

　　◎交易制度“一刀切”導致公平競爭機制未能完全形成

　　公平競爭是政府采購制度的靈魂。公平競爭的內(nèi)在機理不外乎三個方面：首先是明確采購需求，讓所有供應商有共同的競爭和比較基礎(chǔ)；其次是進行價格和質(zhì)量競爭，通過客觀公正的評審規(guī)則評出最具優(yōu)勢者中標；最后是強化合同約束，確保競標結(jié)果得以嚴格履行，不給供應商投機取巧的機會。這三方面是承前啟后、環(huán)環(huán)相扣的，任何一個環(huán)節(jié)出問題，都會直接影響競爭的公平性。采購項目千差萬別，為保障公平競爭、提升項目績效，采購項目特點不同，相應的采購方案也不同，這是采購制度中設計不同采購方式、評審方法、合同定價方式等的邏輯起點。從國際經(jīng)驗看，只有在采購需求客觀明確的前提下，才采用招標、詢價這樣不與供應商交流、供應商直接按照采購需求進行密封報價的方式，并在符合需求情況下選擇價低者中標、成交；對需求不夠明確的項目則不進行招標或詢價，而是采用談判、對話征求建議書等與供應商接觸的方式，向供應商尋求解決方案，并通過綜合性評審方法確定最優(yōu)者成交。

　　遺憾的是，我國的采購招標制度在公平競爭機理這三個方面出現(xiàn)了一定偏差。

　　一是需求管理缺位，采購方式運用上“一招鮮吃遍天”。我國的招采制度就是以公開招標為導向的制度，兩法都規(guī)定達到一定金額以上的項目必須進行公開招標。在這種導向熏陶下，“公開招標最規(guī)范”“招過標了就沒有責任”等幾乎成了一種社會共識，采購人又紛紛“自我加壓”主動要求招標。許多本來不需要、不適合、不應該招標的項目，統(tǒng)統(tǒng)“被招標”，如幾萬元的項目“小標大招”，需求不明的項目“糊涂招標”，本可分類細化的項目打包起來“囫圇招標”等。放眼國際，招標所占比例并不高，一般在10%—30%，而我國公開招標占比達70%以上。不問青紅皂白地“一招了之”，不僅周期長、流標廢標率高、虛耗社會資源，更是加劇了低價惡性競爭、高價采購、操縱招標等亂象。

　　二是評審制度剛性不足，結(jié)果好不好有賴于評審專家“慧眼”和職業(yè)操守。綜合評分法運用多，評審因素設置隨意性大，評審主觀性強、結(jié)果彈性大，這是公平競爭的最大隱患，也是以往采購招標領(lǐng)域最為突出的問題。制度層面，兩法對評審制度規(guī)范的力度都不夠。《招標投標法》及其實施條例對于最低評標價法和綜合評估法兩種評標方法的選用沒有強制性要求。《中華人民共和國政府采購法實施條例》雖然規(guī)定技術(shù)、服務等標準統(tǒng)一的貨物和服務招標項目應當采用最低評標價法，但這個偏原則性的規(guī)定在實踐中也形同“牛欄關(guān)貓”。實施層面，采購人、采購代理機構(gòu)、評審專家甚至供應商都普遍喜歡綜合評分法，厭惡最低評標價法，最低評標價法一度被“妖魔化”。競爭性談判和詢價采購由于強制采用低價成交原則，而招標可以采用綜合評分法，進一步助長了大家對招標方式發(fā)自內(nèi)心的喜愛。通過在需求管理上下功夫來達到采購目標，既需要較高的專業(yè)素養(yǎng)，又費時費力。所以不少從業(yè)者更傾向于簡單直接的方式，比如，通過設置一些資格條件和主觀性評審因素，然后在評審時“優(yōu)中選優(yōu)”“一錘定音”。不僅最低評標價法被棄用，有些綜合性評審方法，價格分評分也不是低價優(yōu)先，而是以投標人平均報價為評標基準價，并且價格低于平均價的還要倒扣分；有些干脆通過抽簽搖號確定中標人。總之，就是害怕投標人進行低價競爭。在這種評標機制之下，市場之手完全失靈，投標人競爭的不是價格和質(zhì)量，而是運氣和“人脈”，完全背離了國際通行的“需求明確基礎(chǔ)上競爭報價、符合需求情況下低價優(yōu)先”的公平競爭原則，實踐中引發(fā)了大面積的圍標串標。試想一下，如果采購評審像高考評分那樣客觀剛性，那么，“拼人頭”式圍標串標和評標操控即使不絕跡，至少也會有根本性好轉(zhuǎn)。這雖然有點理想化，實踐中難以達到這樣的程度，但至少應該樹立這樣的制度導向。

　　三是合同管理環(huán)節(jié)制度薄弱，“最后一公里”頻頻失守。制度規(guī)范的重點都集中在采購招標環(huán)節(jié)，似乎確定了中標成交供應商后就萬事大吉。“床垮垮”等履約質(zhì)量問題和低價中標高價結(jié)算現(xiàn)象屢屢發(fā)生。《政府采購法》規(guī)定，合同履行期間追加采購最多不得超過原合同金額的10%。而《招標投標法》沒有此類規(guī)定，且多采用固定單價、成本補償?shù)取伴_口”的合同定價方式，“老鼠拖葫蘆，大頭在后面”的現(xiàn)象更為突出。合同履行與采購環(huán)節(jié)脫節(jié)，履約驗收把關(guān)不嚴，供應商競標時“花好稻好”的各種承諾往往并不兌現(xiàn)。有些項目招標環(huán)節(jié)需求本就含糊不清，中標價格自然約束力不強，合同履行過程中供應商動輒要求增加合同費用；有些項目合同定價方式與需求特點不匹配，本應是“閉口合同”卻被做成“開口合同”；有些項目對合同風險分擔沒有約定，最終都由采購人也就是國家來“托底”。供應商即使低價中標最終一般也能通過變更甚至偷工減料等各種手段贏利，反過來又刺激了企業(yè)競標時肆意美好許諾和低價搶標的沖動。如此惡性循環(huán)，進一步擾亂了公平競爭機制。從國際上看，采購實體在明晰需求和質(zhì)量標準等合同邊界條件，確認投標人具有履約能力后，實行低價中標，然后設置高額履約擔保并明確嚴苛違約責任，嚴格依照合同辦事。中標人在嚴格的合同價格和違約責任約束下，即便虧本也要咬著牙保質(zhì)保量完成項目。形成規(guī)矩以后，鮮有企業(yè)敢低價冒險以身試法。

　　◎權(quán)責不匹配導致采購績效責任未能有效落實

　　現(xiàn)行采購招標制度引入了第三方專家評審和專業(yè)機構(gòu)代理機制的本意是為了防范廉政風險，促進專業(yè)化采購。但實踐表明，代理機構(gòu)在擁有執(zhí)行操作權(quán)，特別是評審專家掌握采購決策權(quán)后，其第三方原有的獨立性、公正性受到極大考驗。這些年來，政府采購領(lǐng)域在評審專家管理上采取了電腦隨機抽取、異地抽取、嚴格保密、評標全程隔離等各種措施，有些重大項目甚至對評審專家從頭到尾實行“人盯人”監(jiān)管，不可謂不用心不盡力，但“專家不專”，特別是“專家不公”等問題始終無法解決。與此同時，采購執(zhí)行和決策權(quán)被分解后，采購人的主動性下降，權(quán)責不匹配弱化了采購人應有的責任。由于評審專家只是以個人身份，并且是按照采購文件確定的評審規(guī)則進行評審，所以也難以讓評審專家對采購結(jié)果負責。最終的局面是，采購人、評審專家和代理機構(gòu)只要各自按法定程序執(zhí)行，各方都可免責，對采購結(jié)果的好壞無人負責也無法追責。這是采購結(jié)果滿意度和采購績效不高的制度根源。招標投標和政府采購制度在我國市場化改革中發(fā)揮了不可替代的作用，在提升全社會依法采購意識、提高采購透明度、促進公平競爭、發(fā)揮政策功能等方面，成績有目共睹。經(jīng)過30多年實踐，當我們立足當前情勢回顧并重新審視這些制度時可以發(fā)現(xiàn)，當初在借鑒國際經(jīng)驗時，主要學到的是采購招標的那一套程序，另有一些更為深層次的東西我們并未學全。因此，進一步深化政府采購制度改革正逢其時。

（本文未完待續(xù)）