“政府采購這一行為，表面看是采購人對產(chǎn)品或服務(wù)的購買行為，實(shí)質(zhì)上是采購人通過購買行為，滿足其對產(chǎn)品或服務(wù)某種特定‘功能’的需求。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授徐煥東認(rèn)為，“功能”一詞在政府采購中是一個(gè)不能忽視的概念，特別是在政府采購需求管理全過程中更是如支柱一般的存在。

政府采購需求管理是一個(gè)復(fù)雜的過程，從財(cái)政部印發(fā)的《政府采購需求管理辦法》便可窺見一斑。政府采購需求管理是指，采購人組織確定采購需求和編制采購實(shí)施計(jì)劃，并實(shí)施相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)控制管理的活動(dòng)。徐煥東認(rèn)為，這一看似簡單的定義背后蘊(yùn)藏了諸多內(nèi)涵：首先，采購人需要通過科學(xué)的需求定位、需求分析才能確定比較清晰、符合實(shí)際的采購需求；其次，采購人編制采購實(shí)施計(jì)劃的過程，是為了明確通過何種方式、按照何種程序來滿足已確定的采購需求；最后，在確定采購需求和滿足采購需求得以實(shí)施的同時(shí)，還要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制，即明晰需求中技術(shù)、商務(wù)目標(biāo)定位以及獲取過程的合理、合法性問題。而采購人要完成這一系列繁雜的工作，必須先回到“功能”這一落腳點(diǎn)，核心在于尋找和確立“必要功能”，避免和剔除“不必要功能”。

在徐煥東看來，尋找和確立政府采購必要功能的過程是權(quán)衡綜合因素的過程，采購人至少要考慮以下五點(diǎn)因素：第一，以采購人履行的公共職責(zé)為依據(jù)確定必要功能。第二，以采購成本和支付能力為依據(jù)確定必要功能。第三，在公共資源有限的情況下，以相對效率和效益為依據(jù)確定必要功能。第四，以規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)體系為依據(jù)確定必要功能。第五，從動(dòng)態(tài)角度考慮和確定必要功能。

徐煥東以某地法院采購一批按摩椅引發(fā)公眾質(zhì)疑為例，闡釋履行公共職責(zé)、為社會(huì)公共服務(wù)是政府采購的必要功能之一。“當(dāng)時(shí)法院回應(yīng)按摩椅的用途是為退休法官提供健身休養(yǎng)。項(xiàng)目被質(zhì)疑后，相關(guān)單位經(jīng)過調(diào)查最后終止了該項(xiàng)目繼續(xù)采購。理由是，為退休法官享用按摩椅的行為不符合公共需求，也不是法院履行其公共職責(zé)所必要的功能，納稅人沒有義務(wù)承擔(dān)這筆費(fèi)用。” 徐煥東認(rèn)為，這一案例很好地啟示采購人，在制定采購需求前應(yīng)以公共需求和職責(zé)所在為前提，判定所需產(chǎn)品或服務(wù)的必要功能，再確定需求數(shù)量等。

徐煥東認(rèn)為，政府采購必要功能除了要考慮是否為公共職責(zé)必須外，還應(yīng)考慮采購人是否存在支付能力或支付成本過高等因素。有些功能雖然可以被列入必要功能的行列，但由于開支過大,公共支出難以承受,那么，在這種情形下，一些政府采購需求功能就要視為不必要功能。例如，如何確定義務(wù)教育的普及程度和高等教育中私人性、準(zhǔn)公共性及純公共性的占比，都必須與財(cái)政能力、預(yù)算規(guī)劃掛鉤，統(tǒng)一籌劃，綜合考慮。

此外，徐煥東還強(qiáng)調(diào)，政府采購的需求是多種多樣的，必須對各種需求按輕重緩急進(jìn)行排序。第一梯隊(duì)為最急需、必須優(yōu)先保障的功能需求。比如，與社會(huì)公共秩序管理有關(guān)的功能需求必須首先得到保障；第二梯隊(duì)為次重要、盡可能保障的功能需求；第三梯隊(duì)為條件允許的情況下，爭取實(shí)現(xiàn)的功能需求；第四梯隊(duì)為雖然需要，但并非必須由公共部門提供的功能需求。另外，政府采購還需要考慮獲取功能的代價(jià)以及獲得功能的相對效益。例如，一些地方存在過度亮化工程，在廣場、街道布置大量的燈具和裝飾品，徹夜燈火通明，雖然有一定公共意義，但成本代價(jià)大，甚至消耗能源、污染環(huán)境，因此，這就并非是必要功能了。

徐煥東建議，政府采購可以通過對產(chǎn)品、服務(wù)需求進(jìn)行統(tǒng)一的功能分析，確定基本的功能需求標(biāo)準(zhǔn)。比如，公務(wù)汽車的運(yùn)輸功能標(biāo)準(zhǔn)、辦公樓裝修功能標(biāo)準(zhǔn)、辦公用品的功能標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)各種具體的產(chǎn)品與服務(wù)需求都有了基本標(biāo)準(zhǔn)，采購人即可認(rèn)定這些采購標(biāo)準(zhǔn)為必要功能。同時(shí)，這些產(chǎn)品或服務(wù)也有了相應(yīng)的價(jià)格控制標(biāo)準(zhǔn)、采購預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)。

“當(dāng)然，政府采購中的功能必要與不必要并非一成不變的。”徐煥東指出，由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及公共需求的不斷變化, 不同功能的需求也會(huì)因時(shí)間、地點(diǎn)、法律、政策制度等的變化而不斷變化。一部分原本并非納入公共需求的，由于情況變化被納入了公共需求范圍。比如，學(xué)齡前幼兒教育在我國仍然主要是私人承擔(dān)，而在世界很多國家卻納入了公共需求范圍，成為政府采購的必要功能。再如，我國目前實(shí)行的九年制義務(wù)教育，今后隨著國力的增加，普通高中及職業(yè)高中可能同樣要納入義務(wù)教育，如此就變成了政府采購的必要功能。此外，由于各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況有所不同，不同公眾群體的公共目標(biāo)和關(guān)注的內(nèi)容不同，在確立必要與不必要功能方面的側(cè)重點(diǎn)也會(huì)有所差別。