在當前世界經(jīng)濟面臨巨大阻力、國際金融危機日益加劇之際，不少國家紛紛利用政府采購來限制其他國家的產(chǎn)品，以擴大本國市場需求，促進本國產(chǎn)業(yè)發(fā)展。但與此同時，我國在國貨采購方面仍面臨標準不明確、操作缺乏依據(jù)等現(xiàn)實問題。如何解決上述難題？中央財經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授徐煥東提出了自己的看法——國貨采購既要定標準也要抓執(zhí)行。

標準有哪些

明確國貨界定標準是實現(xiàn)國貨采購規(guī)范化、程序化、制度化的首要路徑。對于什么是國貨這一問題，徐煥東其實很早就做過探討并發(fā)表了相關(guān)論文。他認為，世界各國都有自己不同的概念和定義，其中最原始、最簡單的定義大都是指在本國境內(nèi)生產(chǎn)和提供的貨物。也就是說，凡由境內(nèi)生產(chǎn)和提供的就是本國貨，由境外生產(chǎn)和提供的就是非本國貨。

“但隨著社會經(jīng)濟的日趨復(fù)雜，特別是經(jīng)濟發(fā)展全球化、經(jīng)濟投資主體多元化和經(jīng)濟成分復(fù)雜化，原有的判定國貨與非國貨的方法已無法適應(yīng)新形勢、新挑戰(zhàn)。”徐煥東告訴記者，在當今國際經(jīng)濟條件下，判斷某一產(chǎn)品是否屬于本國貨，需要從不同角度綜合考慮多種因素。

據(jù)介紹，目前業(yè)內(nèi)主要有兩種標準呼聲較高：第一種是價值比率標準，即國產(chǎn)因素在產(chǎn)品總價值中所占的價值比率。隨著跨國公司業(yè)務(wù)的增加以及經(jīng)濟投資主體的多元化，許多產(chǎn)品在國產(chǎn)與非國產(chǎn)方面已經(jīng)形成了“你中有我、我中有你”的局面。在政府采購操作過程中，難以判斷的正是這些介于本國貨與非本國貨之間的混合產(chǎn)品，原因在于它們可能兼有多個國家或地區(qū)的“身份”。若采用價值比率標準，則可以依據(jù)這些混合產(chǎn)品在境內(nèi)與境外形成的價值比率高低來判斷其屬性。在一般情況下，衡量比率高低的基本依據(jù)比率是50%。也就是說，產(chǎn)品在國內(nèi)形成的價值比率超過50%就是本國貨，否則就是非本國貨。

那么是否有特殊情況呢？徐煥東對此表示，在采用價值比率標準時需要注意以下三種情況：其一，對于中外合資、中外合作、外國獨資企業(yè)在中國生產(chǎn)、加工、制造或提供的產(chǎn)品，其價值在中國境內(nèi)的增值部分超過50%才可以判定為本國貨，反之則為非本國貨。其二，對于在外國注冊的本國企業(yè)，若其生產(chǎn)和制造的產(chǎn)品主要使用的是境外原材料、勞務(wù)，且其中在國外形成的產(chǎn)品價值超過50%，則當該產(chǎn)品被銷售到國內(nèi)時，仍應(yīng)判定為非本國貨，反之則可判定為本國貨。其三，對于中國出口的產(chǎn)品，若未經(jīng)過復(fù)雜加工，又被銷售回國，且其國產(chǎn)價值比率仍在50%以上，則仍應(yīng)屬于本國貨。

“平心而論，價值比率標準在實際操作中有一定的難度，需要做比較細致的工作。這主要是因為價值比率標準需要產(chǎn)品成本價值量的計算，特別是在50%之間的區(qū)域確定。”徐煥東補充說，目前我國產(chǎn)品成本價值計算比較復(fù)雜，一些成本分攤劃分并沒有十分明確的界限。因此，若使用價值比率標準，還需要有明確的制度約束，即采購單位有權(quán)要求供應(yīng)商提供混合產(chǎn)品的國內(nèi)、國外價值構(gòu)成，且供應(yīng)商對所提供的信息承擔(dān)法律責(zé)任。

第二種呼聲較高的國貨界定標準是注冊地或國籍標準。“注冊地或國籍標準是針對供應(yīng)商的注冊地和國籍而言，也就是人們常說的外國廠商和外國人的概念。”徐煥東解釋說，以某地區(qū)在《外國廠商參與非條約協(xié)定采購處理辦法》中規(guī)定為例，所稱的外國廠商是指未取得本地區(qū)國籍的自然人，或者依外國法律登記的法人、機構(gòu)或團體。在工程與貨物采購方面，劃分本國貨與非本國貨，與注冊地和國籍并不一定產(chǎn)生必然聯(lián)系。但在勞務(wù)服務(wù)采購方面，兩者是有內(nèi)在聯(lián)系的。

他認為，在一般情況下，注冊地和國籍是勞務(wù)服務(wù)原產(chǎn)地認定的重要依據(jù)。仍以某地區(qū)為例，其對于非《政府采購協(xié)定》成員在勞務(wù)服務(wù)上的認定，就是以注冊地和國籍為主要依據(jù)，即“勞務(wù)之原產(chǎn)地，除法令另有規(guī)定者外，依實際提供勞務(wù)者之國籍或登記地認定之。屬于自然人者，依國籍認定之；非屬自然人者，依登記地認定之。”

“隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，政府對于勞務(wù)服務(wù)的采購也在不斷增加，勞務(wù)服務(wù)采購能否把握好國貨標準，同樣十分重要。”徐煥東說。

如何抓執(zhí)行

現(xiàn)行《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第十條規(guī)定，政府采購應(yīng)當采購本國貨物、工程和服務(wù)，但有特殊情況的除外。可以說，法律意向與要求都已十分明確。但在實務(wù)操作中，國貨采購仍缺乏具體的操作規(guī)定和依據(jù)。

“有鑒于此，在明確了國貨標準后，接下來需要從制度層面入手，多環(huán)節(jié)、全方位采取措施，下大力氣抓執(zhí)行。”徐煥東強調(diào)，必須從以下兩個方面加強制度建設(shè)：一是建立完善的國貨認定制度；二是建立非國貨采購許可制度。

他認為，在國貨認定制度方面，應(yīng)當明確國貨認定標準、認定程序及認定主體等。例如，認定程序是指在哪個環(huán)節(jié)上必須確定國貨屬性并對國貨屬性進行審定；對于產(chǎn)品是否屬于國貨，應(yīng)由哪個機構(gòu)來認定才具有法律效力等。

為何要建立非國貨采購許可制度？徐煥東表示，當國貨無法滿足社會公共需求和政府履職需要時，仍需要采購非國貨。因此，有必要建立非國貨采購許可制度。

事實上，我國現(xiàn)行《政府采購法》已列出了政府采購非國貨的三種情況，即需要采購的貨物、工程或者服務(wù)在中國境內(nèi)無法獲取或者無法以合理的商業(yè)條件獲取的；為在中國境外使用而進行采購的；其他法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的。也就是說，如果屬于上述情況，則可以采購非本國貨。

對此，徐煥東認為，采購非國貨的情況表述還需進一步明確和完善。其一，明確“在中國境內(nèi)無法獲取”的含意。由于采購實質(zhì)上是為了獲取某種特定的功能，因此，法律細則至少應(yīng)該規(guī)定三個條件：一是證明政府所需要的；二是在國內(nèi)無法獲取的功能；三是國內(nèi)其他產(chǎn)品無法替代的功能。由此可知，只有在功能必要且在國內(nèi)無法獲取、無法替代的情況下，才考慮采購非本國貨。

其二，從價格、質(zhì)量等方面明確何為“合理的商業(yè)條件”。以價格因素為例，應(yīng)當明確在何種情況下采購本國貨的價格是不合理的。比如，當本國貨的價格高于非本國貨的50%，則可界定為采購本國貨的商業(yè)條件不合理。同時，如果出現(xiàn)了不合理的價格條件，是否能夠通過相應(yīng)的辦法來很好地解決。否則，“不合理的商業(yè)條件”可能會成為采購國貨的阻礙、采購非國貨的借口。

其三，法律規(guī)定“為在中國境外使用而進行的采購”可以采購非本國貨，但這里需要明確，如果在中國境外使用而在中國境內(nèi)采購時，是否仍應(yīng)該采購本國貨。

“除了制度建設(shè)，文化建設(shè)也不容忽視。”徐煥東強調(diào)，國貨采購從某種意義上說是一個文化問題。樹立和塑造保護國貨、使用國貨、采購國貨的國貨文化，是做好政府采購國貨的基礎(chǔ)和根本。政府機構(gòu)及其工作人員是熱愛國貨、支持民族產(chǎn)業(yè)發(fā)展，還是追求進口、崇尚高檔，在很大程度上影響了其采購什么和向誰采購的價值取向。

他分析說，在過去很長一段時間里，由于生產(chǎn)力落后及其他原因，一些人產(chǎn)生了崇洋媚外的心理，以使用進口貨為榮，甚至鄙視國貨，或者不計成本地片面追求高功能、多功能的進口產(chǎn)品。一些采購單位出于使用習(xí)慣和個人便利等原因，不計公共成本，仍堅持采購進口產(chǎn)品或服務(wù)。也有一些采購單位法制觀念、規(guī)則意識淡漠，不按照法律辦事，或者采取“上有政策、下有對策”的方式，逃避采購國貨的約束。

“雖然自我國現(xiàn)行《政府采購法》頒布后，政府采購國貨的意識有了很大的增強，但文化和習(xí)慣的改變并不是輕而易舉的事，需要我們運用宣傳、教育、懲戒等方式，強化國家機關(guān)、事業(yè)單位、團體組織熱愛國貨、使用國貨、采購國貨的意識和觀念。同時，倡導(dǎo)采購國貨的文化，還能在很大程度上影響社會其他主體的采購行為。”徐煥東進一步解釋道。

此外，要想實現(xiàn)國貨采購規(guī)范化，關(guān)鍵還要加強監(jiān)督。對此，徐煥東認為，當前國貨采購還存在監(jiān)督管理方面的問題。例如，由于政府采購國貨的規(guī)則有待完善，導(dǎo)致監(jiān)督依據(jù)難以把握；部分管理部門存在人員少、瑣事多、業(yè)務(wù)不夠熟練及相關(guān)產(chǎn)品技術(shù)知識缺乏等問題，導(dǎo)致其對國貨采購問題無暇顧及或者不能明確判斷；由于政府采購的產(chǎn)品千差萬別，既有純本國貨或純外國貨，也有國內(nèi)和國外不同價值構(gòu)成、不同股份構(gòu)成等混合產(chǎn)品，導(dǎo)致在價值構(gòu)成計算體系不健全的情況下，監(jiān)管的難度較大；一些采購單位及管理部門對國貨采購的認識不足，導(dǎo)致國貨采購疏于管理等。

徐煥東建議，一是在政府采購預(yù)算環(huán)節(jié)，需要對采購需求進行審核，剔除各種沒有正當理由的非國貨采購安排。二是在采購實施環(huán)節(jié)，加強對供應(yīng)商的審查。對于需要采購非本國貨的項目，對其采購條件實行嚴格審核。若未來采用價值比率標準來界定國貨，則對于存在價值混合的產(chǎn)品，應(yīng)當要求供應(yīng)商提供產(chǎn)品價值構(gòu)成比例。三是在投訴處理環(huán)節(jié)，對于各種關(guān)于國貨采購的投訴，相關(guān)部門應(yīng)認真對待，按照投訴線索詳細開展調(diào)查。

“只有在制度建設(shè)、文化建設(shè)、監(jiān)督與管理方面下足功夫，才能真正實現(xiàn)國貨采購的規(guī)范化、程序化、制度化。”徐煥東總結(jié)說。（本報記者 張舒慧）