本文采用了《政府購(gòu)買社會(huì)組織居家養(yǎng)老服務(wù)：典型模式、適用條件及潛在風(fēng)險(xiǎn)》（作者：李雙全、張航空）、《政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)過程中的第三方評(píng)估制度探討》作者：李春、王千）等文章內(nèi)容，在此一并表示感謝。

自2000年上海率先開展政府購(gòu)買社會(huì)組織居家養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)以來(lái)，各地掀起了政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的改革浪潮，并在此過程中形成了地方政府購(gòu)買社會(huì)組織居家養(yǎng)老服務(wù)典型模式：形式購(gòu)買模式、定向委托模式、公開競(jìng)標(biāo)模式及憑單購(gòu)買模式。不同購(gòu)買模式?jīng)]有好壞優(yōu)劣之分，均有其特定的適用條件和隱含的潛在風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)，政府在購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)時(shí)，引入第三方評(píng)估是一個(gè)很好的風(fēng)險(xiǎn)防控手段。

自2018年以來(lái)，我們河南厚樸養(yǎng)老服務(wù)有限公司承接了鄭州、許昌、漯河、周口等多個(gè)地市的民政部門政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)第三方評(píng)估工作。根據(jù)我們的工作實(shí)際，結(jié)合專家學(xué)者的研究成果，現(xiàn)就政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的模式、適用條件、潛在風(fēng)險(xiǎn)和第三方評(píng)估的價(jià)值做簡(jiǎn)要分析。

01

政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的典型模式

近年來(lái)，各地開展政府購(gòu)買社會(huì)組織居家養(yǎng)老服務(wù)改革實(shí)踐，不僅為改善養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的服務(wù)供給方式、創(chuàng)新社會(huì)治理模式做出了有益探索，并在此過程中形成了富有特色、符合實(shí)際的地方政府購(gòu)買社會(huì)組織居家養(yǎng)老服務(wù)典型模式。

（一）形式購(gòu)買模式：以上海市普陀區(qū)為代表

形式購(gòu)買模式，也即依附性非競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買模式，此種模式在早期政府購(gòu)買服務(wù)探索試點(diǎn)階段較為常見。在主體關(guān)系上，作為居家養(yǎng)老服務(wù)承接主體的社會(huì)組織在政府主導(dǎo)下成立，高度依附于政府機(jī)構(gòu)而存在，其資金來(lái)源和人員配備都是由其政府主管機(jī)構(gòu)決定。

盡管此類社會(huì)組織在民政部登記備案，名義上屬于社會(huì)組織概念范疇，但由于其高度嵌入政府組織并缺乏獨(dú)立決策能力和宗旨目標(biāo)，甚至被視為政府相關(guān)部門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)或代理人角色，所以往往被形象稱為“準(zhǔn)社會(huì)組織”或“二政府”等。

在購(gòu)買程序上，由于社會(huì)組織是為承接政府購(gòu)買服務(wù)而由政府主導(dǎo)設(shè)立的，因此常常采用項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)撥付或單一來(lái)源采購(gòu)等非公開、公平、競(jìng)爭(zhēng)的制度化購(gòu)買程序。

在服務(wù)供給上，雖然形成了形式上的供給與生產(chǎn)相分離，但究其本質(zhì)還是政府承擔(dān)了公共服務(wù)的全部責(zé)任，服務(wù)的傳遞僅僅是由政府機(jī)構(gòu)向政府主導(dǎo)下的社會(huì)組織轉(zhuǎn)移，未能有效形成多元主體協(xié)同參與供給服務(wù)的格局。

在服務(wù)監(jiān)管上，由于社會(huì)組織高度嵌入政府機(jī)構(gòu)，所以監(jiān)管方式只能依賴傳統(tǒng)的行政管理方式，難以有效評(píng)估購(gòu)買服務(wù)資金使用績(jī)效并規(guī)范服務(wù)行為。

2001年上海市普陀區(qū)向“居家養(yǎng)老服務(wù)管理中心”購(gòu)買服務(wù)是此類模式的典型代表（見下圖）。

（二）定向委托模式：以南京市鼓樓區(qū)為代表

定向委托模式，也即獨(dú)立性非競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買模式。此種購(gòu)買模式中，主體之間關(guān)系是基于政府與社會(huì)組織互信的基礎(chǔ)上而建立起的合作伙伴關(guān)系，形成了公共服務(wù)實(shí)質(zhì)性的生產(chǎn)與供給分離。

與形式購(gòu)買模式中高度依附關(guān)系不同，承接服務(wù)的社會(huì)組織是完全獨(dú)立于政府機(jī)構(gòu)之外的法人主體，具有專業(yè)化服務(wù)生產(chǎn)能力、獨(dú)立的決策能力和組織發(fā)展目標(biāo)。購(gòu)買方的政府和承接方的社會(huì)組織在公共服務(wù)供給生產(chǎn)過程中的權(quán)責(zé)劃分相對(duì)明確。

在篩選服務(wù)承接主體時(shí)，政府偏好于選擇專業(yè)化程度高、業(yè)界口碑好、社會(huì)聲譽(yù)度的社會(huì)組織，以此規(guī)避購(gòu)買服務(wù)過程產(chǎn)生的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

在購(gòu)買程序上，政府往往采用單一來(lái)源采購(gòu)或競(jìng)爭(zhēng)性談判等非競(jìng)爭(zhēng)性或競(jìng)爭(zhēng)程度不高的購(gòu)買方式將服務(wù)項(xiàng)目定向委托給社會(huì)組織。

此種模式購(gòu)買程序缺乏公開競(jìng)爭(zhēng)的程序，政府與社會(huì)組織合作供給服務(wù)過程中占據(jù)了主導(dǎo)地位，社會(huì)組織處于資源依賴的弱勢(shì)地位，兩者之間的合作基礎(chǔ)并不牢固。

在服務(wù)監(jiān)督管理上，政府既擔(dān)負(fù)起監(jiān)督者的角色，同時(shí)也可以引入第三方專業(yè)化評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)進(jìn)行規(guī)范化的績(jī)效評(píng)估。

2003年南京市鼓樓區(qū)政府向民非組織“心貼心老人服務(wù)中心”購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)是此類模式的典型代表（見下圖）。

（三）競(jìng)標(biāo)購(gòu)買模式：以安徽省合肥市為代表

競(jìng)標(biāo)購(gòu)買模式，也即獨(dú)立性競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買模式，是學(xué)界認(rèn)為政府購(gòu)買公共服務(wù)的最為理想的購(gòu)買模式（或稱目標(biāo)模式），也是政策倡導(dǎo)的主流購(gòu)買模式。

在公開招標(biāo)模式中，承接服務(wù)的社會(huì)組織與購(gòu)買服務(wù)的政府機(jī)構(gòu)兩者之間關(guān)系是獨(dú)立的，購(gòu)買程序是按照公開、公平的競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買機(jī)制來(lái)選擇符合資質(zhì)要求的最為適合的社會(huì)組織來(lái)承接服務(wù)項(xiàng)目。

政府通過向社會(huì)發(fā)布所需購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目公告，吸引社會(huì)組織參與競(jìng)標(biāo)或邀請(qǐng)符合資質(zhì)要求的社會(huì)組織參與競(jìng)標(biāo)，根據(jù)“最低價(jià)格”或“最優(yōu)價(jià)值”選擇中標(biāo)的社會(huì)組織。政府跟中標(biāo)的社會(huì)組織簽訂購(gòu)買服務(wù)合同，約定雙方的權(quán)利和責(zé)任，并根據(jù)服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)數(shù)量等予以結(jié)算相關(guān)費(fèi)用。

此類模式中，政府還會(huì)購(gòu)買第三方專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)服務(wù)對(duì)整個(gè)服務(wù)進(jìn)行綜合績(jī)效評(píng)估，并會(huì)根據(jù)評(píng)估結(jié)果決定購(gòu)買合同繼續(xù)與否以及其他相應(yīng)的懲戒措施。

2013年合肥市政府公開招標(biāo)購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)是此類模式的典型代表（見下圖）。

（四）憑單購(gòu)買模式：以北京市居家養(yǎng)老券為代表

在憑單購(gòu)買模式中，政府是規(guī)則的制定者、服務(wù)的購(gòu)買者以及監(jiān)督者角色，政府按照居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容及其規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)與服務(wù)供應(yīng)方的社會(huì)組織簽訂服務(wù)協(xié)議方式（或指定服務(wù)機(jī)構(gòu)），并委托服務(wù)機(jī)構(gòu)為符合資質(zhì)的老年人提供服務(wù)。

作為消費(fèi)者的老年人可以從政府相關(guān)部門領(lǐng)取服務(wù)券（或服務(wù)卡），自主選擇服務(wù)機(jī)構(gòu)和服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行消費(fèi)。而作為服務(wù)供給方的社會(huì)組織通過為居家老人提供的服務(wù)獲取服務(wù)券，并與服務(wù)購(gòu)買方進(jìn)行結(jié)算而獲取服務(wù)補(bǔ)貼。

從憑單制運(yùn)作機(jī)制來(lái)看，實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制與消費(fèi)者自主選擇的有機(jī)結(jié)合，充分尊重了作為服務(wù)對(duì)象的老年人的選擇權(quán)，有利于減少政府與社會(huì)組織的內(nèi)幕交易，同時(shí)也利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制激發(fā)服務(wù)機(jī)構(gòu)改善服務(wù)質(zhì)量、提升服務(wù)效率的動(dòng)力。

2009年北京市實(shí)施的居家養(yǎng)老券服務(wù)制度是此類模式的典型代表（見下圖）。

02

不同購(gòu)買模式比較、適用條件及潛在風(fēng)險(xiǎn)分析

不同購(gòu)買模式?jīng)]有好壞優(yōu)劣之分，均有其特定的適用條件和隱含的潛在風(fēng)險(xiǎn)（見下表），是特定時(shí)空背景下的產(chǎn)物。

定向委托模式與形式購(gòu)買模式具有較高的相似性，其主要差別在于承接服務(wù)的社會(huì)組織與服務(wù)購(gòu)買方的政府兩者之間平等獨(dú)立的關(guān)系與否，在委托購(gòu)買模式中社會(huì)組織是具有完全獨(dú)立決策能力的組織機(jī)構(gòu)，而非政府行政機(jī)構(gòu)職能的延伸。

競(jìng)標(biāo)購(gòu)買模式既包含了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制要素，也涵蓋了政社關(guān)系的良性互動(dòng)，同時(shí)也有利于減少購(gòu)買尋租腐敗的空間，被奉為政府購(gòu)買公共服務(wù)的理想模式。競(jìng)標(biāo)購(gòu)買模式的有效性前提是基于“精明的買主”和“有效的市場(chǎng)”的預(yù)設(shè)，但政府購(gòu)買公共服務(wù)現(xiàn)實(shí)環(huán)境不確定性因素較多，絕非簡(jiǎn)單化的理想情境。

憑單購(gòu)買模式融合了“選擇與競(jìng)爭(zhēng)”的購(gòu)買機(jī)制，既可以保障居家養(yǎng)老服務(wù)公平性可及，又能實(shí)現(xiàn)良好激勵(lì)機(jī)制促進(jìn)服務(wù)機(jī)構(gòu)改善服務(wù)質(zhì)量。但如其他購(gòu)買模式一樣，憑單購(gòu)買模式并非適用于一切政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)場(chǎng)景。

從不同購(gòu)買模式的競(jìng)爭(zhēng)程度來(lái)看，競(jìng)標(biāo)購(gòu)買、憑單購(gòu)買模式競(jìng)爭(zhēng)程度遠(yuǎn)高于形式購(gòu)買和定向委托購(gòu)買模式，但競(jìng)標(biāo)購(gòu)買模式屬于事前競(jìng)爭(zhēng)，而憑單購(gòu)買屬于基于消費(fèi)者選擇權(quán)的事后競(jìng)爭(zhēng)。

從不同購(gòu)買模式主體關(guān)系比較來(lái)看，形式購(gòu)買模式中社會(huì)組織是高度嵌入到政府行政官僚體制中，高度依附于政府而存在，而其他三類購(gòu)買模式中社會(huì)組織相對(duì)獨(dú)立。

從政府購(gòu)買服務(wù)資金投入方向來(lái)看，憑單購(gòu)買模式與形式購(gòu)買、定向委托以及公開競(jìng)標(biāo)三種購(gòu)買模式存在本質(zhì)差別。后三種模式是政府直接向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)，也是傳統(tǒng)意義的政府購(gòu)買公共服務(wù)的典型流程，遵循的是“補(bǔ)供方”的購(gòu)買邏輯，屬于政府宜接購(gòu)買公共服務(wù)。而憑單制是圍繞居家養(yǎng)老服務(wù)向特定老年群體實(shí)施的補(bǔ)貼，遵循的是“補(bǔ)需方”的購(gòu)買邏輯，屬于政府間接購(gòu)買公共服務(wù)。從世界范圍來(lái)看，由服務(wù)生產(chǎn)者補(bǔ)助向服務(wù)消費(fèi)者補(bǔ)助是政府購(gòu)買公共服務(wù)發(fā)展的重要趨勢(shì)。

03

政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)引入第三方評(píng)估的作用和價(jià)值

在我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)需求總量迅速增加、公共服務(wù)質(zhì)量要求不斷提升，但是公共財(cái)政能力有限的大背景下，通過政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)供給主體多元化，從而在提升養(yǎng)老服務(wù)供給質(zhì)量的同時(shí)提高財(cái)政資金使用效率，成為突破我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)供給瓶頸的一條合理路徑。

然而，政府購(gòu)買服務(wù)的效果如何，由誰(shuí)來(lái)評(píng)估等問題，是需要認(rèn)真思考的重要問題，第三方評(píng)估成為可選的制度安排。從全流程的角度來(lái)說(shuō)，第三方評(píng)估可以從如下三個(gè)方面實(shí)現(xiàn)對(duì)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)體系的功能嵌入：

（一）需求評(píng)估方面：第三方評(píng)估有助于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)的供需匹配

當(dāng)前，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域存在一些供需不對(duì)稱的問題：

一是服務(wù)需求不足與服務(wù)過度供給的問題并存，如醫(yī)療衛(wèi)生的服務(wù)需求方面，老年人自身并不能完全了解自身對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)需求狀況，可能存在醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)需求滿足不夠或過度供給的情況；

二是重視老年人物質(zhì)需求與忽視老年人精神服務(wù)需求的問題并存；三是養(yǎng)老服務(wù)總體供給不足與局部供給過剩的問題并存。

這些問題存在的根本原因是沒有實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)供給與需求的有效匹配，養(yǎng)老服務(wù)資源沒有得到最優(yōu)配置，服務(wù)效率沒有最大化。這就要求第三方主體的介入，借助其對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的長(zhǎng)期深入研究和專業(yè)知識(shí)，對(duì)老年人群體養(yǎng)老服務(wù)需求不同類型、緊迫程度、先后次序等進(jìn)行科學(xué)研究，嚴(yán)謹(jǐn)排序和分配，并與養(yǎng)老服務(wù)供給相匹配。

（二）過程評(píng)估方面：第三方評(píng)估有助于導(dǎo)入養(yǎng)老服務(wù)的流程績(jī)效管理

傳統(tǒng)績(jī)效評(píng)估主要重視管理結(jié)果的評(píng)估，政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的情況亦是如此，大多采用傳統(tǒng)的政府采購(gòu)的結(jié)果評(píng)估模式。

但是，政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)與政府采購(gòu)辦公用品等物質(zhì)類產(chǎn)品存在很大區(qū)別，后者的生產(chǎn)與供給環(huán)節(jié)是分開的、相對(duì)獨(dú)立的，但是養(yǎng)老服務(wù)等很多服務(wù)類“產(chǎn)品”的重要特征是生產(chǎn)與供給環(huán)節(jié)是同一過程，或至少是緊密關(guān)聯(lián)，這就有必要加強(qiáng)對(duì)服務(wù)過程的監(jiān)管和評(píng)估，而不是單單聚焦于服務(wù)結(jié)果的評(píng)估。

事實(shí)上，績(jī)效評(píng)估領(lǐng)域的前沿發(fā)展也表明需要有過程評(píng)估。其中，基于過程的質(zhì)量控制是一種新型的、有效的績(jī)效管理方法。該理論認(rèn)為從顧客需求、產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)到測(cè)量分析和改進(jìn)等一系列過程是一個(gè)完整的、不能斷裂的系統(tǒng)。就政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)過程而言，也需要建立對(duì)流程進(jìn)行全過程、全方位評(píng)估的績(jī)效管理機(jī)制，而現(xiàn)有政府自身評(píng)估部門因?qū)I(yè)知識(shí)不足而難以完全實(shí)現(xiàn)，但第三方評(píng)估主體卻具備專業(yè)優(yōu)勢(shì)。

（三）結(jié)果評(píng)估方面：第三方評(píng)估有助于優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)的效果評(píng)估

就養(yǎng)老服務(wù)而言，效果評(píng)估應(yīng)該尤為重要，而效果評(píng)估又以服務(wù)需求方的滿意度評(píng)估的結(jié)果最為重要，但是鑒于老年人群體在需求表達(dá)、利益維護(hù)等方面居于相對(duì)弱勢(shì)地位的這些特殊性，其滿意度的測(cè)量指標(biāo)及測(cè)量方法一直不盡科學(xué)和合理。這就有必要借助第三方專業(yè)評(píng)估的力量，科學(xué)量化定性指標(biāo)，持續(xù)研究和優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)效果評(píng)估的指標(biāo)體系和評(píng)估模型等。

第三方評(píng)估在政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)過程中的功能嵌入關(guān)系如圖１所示。傳統(tǒng)的政府部門（第一方）向養(yǎng)老服務(wù)需求主體直接提供養(yǎng)老服務(wù)的模式轉(zhuǎn)換為招標(biāo)和委托其他養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)者（第二方）進(jìn)行直接的服務(wù)生產(chǎn)和供給，同時(shí)遴選和委托專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)（第三方）對(duì)養(yǎng)老服務(wù)全流程等進(jìn)行評(píng)估，包括需求評(píng)估、過程評(píng)估和結(jié)果評(píng)估等。為了確保招標(biāo)和遴選過程的充分競(jìng)爭(zhēng)性，有必要建立健全養(yǎng)老服務(wù)主體數(shù)據(jù)庫(kù)和第三方評(píng)估主體的數(shù)據(jù)庫(kù)，長(zhǎng)期培育和引導(dǎo)社會(huì)組織、市場(chǎng)組織參與養(yǎng)老服務(wù)工作，從而確保政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。