為提升北京市養老機構養老機構意外責任風險應對能力和善后處置能力，服務質量和管理水平，推動養老服務產業持續、健康發展，2012年，市民政局、財政局聯合印發《關于推行養老服務機構綜合責任保險的意見》（京民福發〔2012〕347號），以北京市民政局作為購買主體，為全市養老機構自愿投保的運行床位，購買養老機構綜合責任保險，賠償機構因過失給入住老人帶來的人身傷害及醫療費用損失。項目運行以來，有效地保護了老年人利益、大大減少了養老機構因服務風險而造成的經濟損失和住養糾紛，在強化風險防范、培養保險意識、參與社會治理等多方面取得了良好績效。

一、項目實施過程

（一）委托專業保險經紀人。為了降低風險管理成本，獲得全面、專業的風險管理服務，市民政局聘請了專業保險經紀公司，作為北京市開展養老機構綜合責任保險項目的風險管理顧問及保險經紀人，對全市養老機構風險情況進行調查并論證完善保險方案,協助招標承保，以及在實施過程中成立專項服務團隊負責日常培訓、查勘索賠、疑難及重大案件處理、風險分析、建立數據庫、分析案例、慰問機構等具體服務工作。

（二）預算管理。為切實減輕養老機構負擔，培養養老機構保險意識，引導和鼓勵養老機構參與綜合責任保險，市財政對保險繳費按照80%給予補貼，養老機構負擔保費的20%，并根據全市養老服務機構保險制度執行情況，及時研究調整財政繳費補貼比例。養老機構綜合責任保險首年保費，按照民政部門審核的養老服務機構床位投保數量乘以通過政府招標確定的單床年度繳費標準確定。投保的第一年度，以截至2012年6月30日，市民政局審核的全市養老機構床位投保數量作為基數進行統一招標。市民政每年審核全市養老服務機構床位投保數量，并做好年度市財政補貼資金的預算申報工作，納入每年市民政局部門預算優先保障，同時對項目的投入產出績效進行考核和評估。

（三）公開招標保險公司。2012年9月，市民政局委托對北京市養老機構綜合責任保險項目進行國內公開招標，10月19日定標，最終確定三家保險公司入圍，分別是：中國人民財產保險股份有限公司北京市分公司、中國平安財產保險股份有限公司北京分公司、中國人壽財產保險股份有限公司北京市分公司。由這三家保險公司組成共保體進行聯合承保，其中人保財險作為主承保公司，簽訂保險協議和共保協議。

（四）下發通知組織投保。根據市京民福發〔2012〕347號文件，市民政局印發《關于推行養老服務機構綜合責任保險有關事項的通知》（京民福發〔2012〕424號）兩個文件，推行北京市養老機構綜合責任保險項目。

（五）定期監管、評估效果。市民政局統一要求，由委托的保險經紀公司定期對保險方案、保險理賠服務進行評估，形成長效評估與退出機制。每個季度上報項目簡報，每個保險年度末提交上一年度工作報告，具體匯報上一保險年度承保、理賠情況等風險管理服務工作，并對下一年度項目開展提出具體建議。根據理賠情況，建立信息數據庫，階段性分析責任事故原因，并提出具體風險防范建議。

二、項目基本保障情況

養老機構綜合責任保險是指養老機構在提供服務的過程中，因機構及其工作人員的過失或疏忽導致住養老人人身傷害的，保險公司根據保險合同約定履行經濟賠償義務。賠償范圍包括死亡、傷殘、醫療費用、護理費用、法律費用、第三者責任等。

（一）保險對象。所有在北京市民政部門登記注冊的養老服務機構，都可以投保養老服務機構綜合責任保險，投保人和被保險人均為養老服務機構。

（二）保險費用。2012–2014年度保費為160元/床/年；2014–2016年保費為198元/床/年。根據以往賠付情況，2014–2016年再次組織公開招標時，完善了保險方案，應實際需要，增加了身故和醫療責任的賠償限額，故保費相應增長。

（三）基本承保情況

1. 2012–2013年度。2012年11月15日 ～2013年11月14日，全市共有342家養老機構參與投保，投保床位數達到34043張，機構投保率為89.3%。

2. 2013–2014年度。2013年11月15日～2014年11月14日，全市共有359家養老機構參與投保，機構投保率為92.5%，較上一保險年度提高3.2個百分點，投保床位總數34596張。

3.2014–2016年度。2014年11月15日～2016年3月14日，共計16個月，全市共有399家養老機構參與投保，機構投保率為94.3%，較上一保險年度提高1.8個百分點，投保床位總數達到36863張。

4.2016-2017年度。2016年3月15日～2017年3月14日，全市共有420家養老機構參與投保，機構投保率為95.7%，較上一保險年度提高1.4個百分點，投保床位總數40221張。

由以上數據可以看出，過去四年北京市養老機構責任保險無論從投保機構數和投保床位數來看均呈現出明顯的上升趨勢，連續四年機構投保率也在穩步增長，養老機構綜合責任保險項目得到越來越多機構的認可和支持，已逐漸步入了良性循環。

三、項目成效和亮點

養老服務是當前民生領域的重要工作，北京市養老機構綜合責任保險，不同于普通的商業保險，具有政策性和準公益性特點，解決了養老行業主管部門和機構的后顧之憂，提高了機構抗御風險能力，化解了機構和老人家屬之間的矛盾，減輕了行業主管部門的調解或信訪壓力，促進了社會和諧穩定。四年來，參保機構和投保床位越來越多，綜合反響越來越好。

（一）事前防范降低了風險發生率。委托的保險經紀公司經常性地深入機構進行培訓和檢查，就養老機構存在風險隱患和風險點提出相應的整改意見，并向養老機構捐助一些必要的設備，全面降低了養老機構的風險發生率，三年來北京市養老機構未發生一起群死群傷案件。養老機構抵御巨災風險的能力明顯增強，項目運行以來每年都有部分機構遇到高賠額案件，通過保險得到有效補償。

（二）養老機構和家屬之間的矛盾有效化解。項目運行四年以來，全市有300余家養老機構直接受益，成功調解了千余起責任糾紛案件，累計賠款千萬余元。例如，海淀區某機構的一位老人早上行走時不慎摔倒，多處骨折需長期住院治療，治療費超出了家屬承受能力，便要求機構承擔，雙方產生很大矛盾。本著解決矛盾優先的原則，經保險經紀公司多次與保險公司協商，保險公司同意提前賠付醫藥費，平復了家屬情緒。

例如，密云鎮某機構一位老人生活不能自理，護理員巡視發現老人腰痛，與家屬聯系后送至醫院，診斷為右股骨粗隆間骨折。家屬不認可機構只賠償醫療費，將養老機構告上法庭，經法院調解，雙方同意協商解決，包括醫療費、營養費、護理費、律師費總計35500元，因醫療費用超限額，營養費、護理費不在保險賠償范圍之內，保險公司需核減費用，最終由保險經紀公司向保險公司提出通融賠付，糾紛得以有效解決。

（三）理賠數據庫的建立與定期風險評估報告為政府提供了決策依據。通過對大量賠案的統計分析，總結機構風險規律，找到事故頻發點，有利于機構有針對性地提升服務水平，為行業主管部門決策提供了更多依據。

（四）保險機制的引入特別是經紀人介入索賠服務避免了社會矛盾激化，大大降低了政府化解社會矛盾的工作量。各區縣普遍反映，開展綜合責任保險以來，95%的矛盾糾紛都可通過保險協調解決，使得行業主管部門可以專心做好主業。朝陽區、房山區尤其明顯，投保前每年都有3-5起需由區民政部門出面協調處理的重大糾紛，耗費了大量精力，投保后需協調的重大糾紛為零。

（五）北京養老機構綜合責任保險的成功推行，為其他省份打開了思路。自“新國十條”正式頒布后，全國很多省份紛紛效仿北京市的推行模式，在所在地區進行推廣，北京市養老機構綜合責任保險項目在險種創新、方案創新、運行模式創新等方面均起到了示范、引領作用，在一定程度上促進了我國養老產業的持續健康發展。

四、問題與建議

養老機構綜合責任保險已推行四年，保險作為風險管理的一種有效手段，為北京市的養老服務業發展起到了積極的促進作用，但養老行業面臨的風險是多角度、多層次的，僅僅依靠保險還不足以防范行業面臨的各類風險，需要進一步研究建立完善的風險管理體系。

對相應風險的管理既需要體系化的制度建設，又需要可實踐落地的執行方案。結合國內外相關發展經驗，建議探索采用“為老服務綜合責任保險”＋“細化法律法規、建立規范化標準”＋“強化行業協會職能、促進行業自律”的“三位一體”的風險管理方案，及時進行風險查勘和實地調研將新增的可保風險及時納入承保范圍；對于只可識別、不可量化的人員風險、法律風險也應推行相關管理規范以進行風險控制；另外加強行業自律，通過強化行業協會職能的方式加強業內風險意識。通過建立立體的風險管理架構對相關風險進行充分的“識別、轉移、防范、管理”。

案例：

北京市市級城市道路清掃保潔服務項目

該項目由北京市城市管理委員會組織實施，2015年項目資金預算(攔標價)為22173.92萬元，中標合同金額21697.7065萬元。為落實財政部《關于進一步推進政府購買服務改革試點工作的通知》（財綜〔2015〕101號），進一步推進我市政府購買服務改革試點，加大我市政府購買服務力度，推動我市建立高效合理的公共服務體系，根據北京市財政局下發的《北京市政府購買服務改革試點工作實施方案》，將北京市市級城市道路清掃保潔服務采購項目定為市政市容類政府購買服務試點項目，北京市城市管理委員會將此項目列為2015年政府購買服務項目，項目資金預算為22173.92萬元，采取公開招標方式確定服務商。通過市級城市道路清掃保潔服務采購工作，達到厘清我市城市道路的清掃保潔事權，規范服務價格，建立符合市場規則的工作機制，強化監督檢查考核，進一步提高市級城市道路清掃保潔服務保障的能力和水平，同時為促進北京市16區縣城市道路清掃保潔服務市場化，起到示范作用。

一、原有市屬道路作業經費標準及管理模式

2014年，北京市市屬道路清掃保潔作業主要由北京環衛集團、公聯潔達公司和昊天昊公司承擔，采取直接委托和公開招標兩種政府購買服務方式確定服務商。

北京環衛集團主要承擔長安街、迎賓線、二三環主路、四環輔路等路段的全工藝作業，同時，為達到中國政府奧運承諾的環境指標，還承擔了部分重點地區道路沖刷、噴霧壓塵、道路洗地作業；公聯潔達公司主要承擔四環路主路道路清掃保潔作業。上述北京環衛集團和公聯潔達公司承擔的道路清掃保潔作業由北京市城市管理委員會采用直接委托方式購買服務。另外，我市還有七條跨區域快速路的清掃保潔作業，自2009年起采用市場運作，以公開招標的方式確定作業單位，作業單位是北京環衛集團、公聯潔達公司、昊天昊公司。

北京環衛集團環衛作業單價為8.53元/平方米，此價格是北京市財政評審中心根據2006年作業成本，于2007年評審確定的。考慮到近幾年燃料、人工等環衛作業成本增幅較大，每年通過一次性補助解決；七條跨區域快速路作業經費采用市場公開招標方式確定，平均作業單價13.82元/平方米。

二、原有管理模式存在的主要問題

（一）市屬道路和區屬道路存在事權交叉、支出責任不清的問題。

（二）作業標準提高及工作量增加造成作業成本上漲，與2007年核定的作業價格差距逐年加大。環衛集團道路清掃保潔作業經費不足部分還需要每年通過核定一次性補助方式解決。

（三）2013年出臺了《北京市城市道路清掃保潔質量要求與作業規范》，提高了道路清掃保潔作業標準，增加了道路清掃保潔作業頻次，道路機械清掃保潔由原來的一天一次保潔，增加到一天兩次保潔，新的環衛定額需要推廣應用。

（四）缺乏市場化競爭機制，政府購買服務的方式還需要進一步規范。

三、工作推進措施

在前期做好大量基礎調研準備工作之后，2015年6月，北京市城市管理委員會、北京市財政局聯合起草了《關于進一步推進城市道路清掃保潔服務市場化的請示》（京政容發〔2015〕38號），經報請市政府同意，主要開展以下工作：

（一）理清市區兩級政府道路清掃保潔作業事權

將二、三、四環主路和輔路、長安街（含五一、十一期間天安門地區環衛保障）、迎賓線及跨區城市快速路主路確定為市屬道路清掃保潔作業范圍；其他城市道路清掃保潔事權劃歸屬區縣政府管理。

（二）完善政府向社會力量購買道路清掃保潔服務機制

1.利用衛星監測等高科技手段逐一核對市級道路清掃保潔面積。從2016年起，二、三、四環主輔路以及跨區域快速路道路清掃保潔作業，采取公開招標方式確定服務商，公開招標攔標價格按照當期道路清掃保潔作業費用定額。確定了調價機制：在服務期限內，服務價格調整按照每年CPI漲幅調整作業單價，每年價格調整后與當期道路環衛作業費用定額進行比對，按照低值進行結算。

2.基于長安街、迎賓線在國家政治生活中的特殊地位，繼續由我委直接委托北京環衛集團開展道路清掃保潔作業，作業費用單價按照當期道路清掃保潔作業費用定額執行。

3.推動各區道路清掃保潔服務市場化。要求各區按照市政府辦公廳印發《關于政府向社會力量購買服務的實施意見》（京政辦發〔2014〕34號）和市財政局印發《北京市市級政府向社會力量購買服務預算管理暫行辦法》（京財綜〔2014〕1544號），結合各區實際，完善政府向社會力量購買道路清掃保潔服務機制，放開城市道路清掃保潔作業市場，進一步推動環衛事業健康發展。

（三）做好道路清掃保潔過渡銜接工作

1．2015年為過渡期，市屬道路清掃保潔作業按照城市道路一級道路作業標準,仍按原作業范圍繼續執行,作業費用按原辦法執行。

2．道路清掃保潔作業范圍中與區事權交叉部分，仍按原價格結算，不進行調整。從2016年開始與各區事權交叉部分全部移交給各區，市級不再承擔相關費用。

四、向社會公開招標，招標情況如下。

（一）城市道路清掃保潔公開招標的主要內容：

1、采購的范圍。二環、三環、四環主輔路及匝道（清掃保潔面積為976.24萬平米），阜石路、蓮西路、豐北路、東北城角聯絡線、動物園路、通惠河北路、德賢路等7條跨區快速路主路（清掃保潔面積為177.45萬平米）分9包進行采購。

2、作業方式和工藝。道路清洗、機械撿拾、機械清掃保潔（含小廣告清除）、道路沖刷和冬季掃雪鏟冰。

3、作業質量標準。符合《北京市城市環境衛生質量標準》和《城市道路清掃保潔質量與作業要求》（DB11/T353-2014）一級標準。

4、經費標準。按19.22元/平方米.每年，其中包含：清掃保潔全工藝18.26元/平方米.每年和冬季掃雪鏟冰作業經費包干價0.96元/平方米.每年。霧霾天氣、道路遺撒以及其它應急或臨時任務增加作業費用，依據實際工作發生量，其中：與招標工藝一致部分，按照投標單價進行結算，其它部分按照甲方確認價格，另行結算。

5、采購周期。采購周期為5年。

（二）城市道路清掃保潔公開招標結果如下：

投標單位：共有11家單位進行投標，分別是北京環境衛生工程集團有限公司、北京公聯潔達公路養護工程有限公司、北京昊天昊城市環境管理集團有限公司、北京慧豐清軒環境衛生清潔服務有限公司、北京海瑞通保潔有限公司、北京綠都清潔服務有限公司、北京雅博恒宇環保設備有限公司、北京豐科園商務服務有限公司、北京綠博偉業環?？萍加邢挢熑喂?、北京天和瑞泰城市環境衛生管理有限公司、北京富海興業環保有限公司。

開標評標：開標、評標嚴格按照國家相關法律法規程序進行。隨機選取項目招標代理機構，根據招標采購項目的特點組建評標委員會，并負責評標工作。評標嚴格按照招標文件的要求和條件進行。比較報價，同時考慮商務條款有無偏離；技術規格有無偏離；服務方案先進、合理；經營信譽、風險防范和質量保證等因素。

招標結果：

1.二環、三環主輔路及匝道，四環輔路及匝道，東北城角聯絡線、動物園路、通惠河北路四個標段由北京環衛集團分別以3361.5123萬元、6148.6679萬元、4033.738萬元、657.4904萬元中標；

2.四環路主路、阜石路兩個標段由公聯公司分別以5017.8879萬元、773.7649萬元中標；

3.蓮花池西路、德賢路兩個標段由昊天昊公司分別以716.119萬元、577.8887萬元中標；

4.豐北路由綠都公司以410.6445萬元中標。

以上九個標段預算金額為22173.92萬元，中標價為21697.7065萬元，節約資金476.2135萬元，中標平均價為18.81元/平方米.每年，與19.22元/平方米.每年相比，節約0.41/平方米.每年。

五、主要工作成效。

（一）厘清事權。利用衛星監測、致函交通委路政局逐一核對市級道路清掃保潔面積等方式，建立基礎信息臺賬，并以政府規范性文件的形式對事權進行明確，有效解決了市、區清掃保潔道路事權交叉問題。

（二）放開市場。長期以來，市級城市道路清掃保潔服務86%的市場份額是由政府直接委托給北京環衛集團、公聯公司兩家國有企業，只有14%的份額采取面向社會公開招標的方式確定服務商，缺乏競爭。通過將二、三、四環主輔路清掃保潔服務面向社會公開招標，市級城市道路清掃保潔市場化份額達到90%，強化了市場競爭機制，政府購買服務進一步規范，市場得到了放開。

（三）規范價格。由于歷史原因，我市市級城市道路清掃保潔采取直接委托、公開招標兩種采購方式和多種結算方式，因此，長期存在著路段不同，價格不同，標準不同的問題。為此，我們按照“以事定費”的原則，依據城市道路清掃保潔作業標準，研究編制了城市道路環衛作業勞動定額和城市道路環衛作業費用定額，組價設定攔標價格為19.22元/平方米·年，并采取公開招標方式向社會購買服務，解決了以往價格不統一、作業標準和勞動定額難落實的問題，有效推動了標準和定額的落實。同時，為適應市場規則，本著“公開、公平、公正”的原則，建立了年度調價機制，即：在招標服務期限內，服務價格應按照每年CPI漲幅和當期道路環衛作業費用定額兩者中的低值結算。改變了以往“多年一評審，多年不調價”的情況。此外，制定印發了市級城市道路環境衛生應急處置工作流程。規范了霧霾天氣、道路遺撒及其它應急或臨時任務增加作業量及費用的確認、核實和備案，確保了服務商的合法權益和政府資金的規范、有效使用。

（四）優化檢查考核。通過招標，市級城市道路全面實現了“洗、掃、沖、收”的組合工藝作業,可以有效降低路面塵負荷。為確保實效，我們還將“塵土殘存量”指標列入檢查考核，并引進道路塵土殘存量監測工作機制，檢查考核結果直接與服務費掛鉤，實現了“以克論凈”的目標。

（五）起到良好的示范作用。通過市級城市道路清掃保潔服務項目向社會公開采購工作，促進我市城市管理工作，促進了市級城市道路清掃保潔工作的開展，為推進我市16區縣城市道路清掃保潔服務市場化提供了參考，起到了良好的示范作用。

六、需要完善的方面

由于二三環輔路首次納入市級事權，二三環主輔路間公交站臺果皮箱清掏維護等屬地區負責開展的人工作業未納入本次招標范圍，在實際作業過程中，相關區反映作業不便，下一步擬將果皮箱清掏維護等作業一并納入招標范圍。